СТРЕМЯЩАЯСЯ К НУЛЮ. Эффективность реформы электроэнергетики

Реформирование электроэнергетики, официально завершившееся в 2008 году с окончательной реорганизацией и прекращением функционирования РАО «ЕЭС России», в реальности сегодня вступает в новую фазу. Причина проста: почти ни одна из целей реформы не была достигнута. Не произошло ожидаемого роста эффективности предприятий отрасли, развитие отрасли происходит не на основе стимулирования инвестиций, создать конкуренцию в секторе генерации и на розничном рынке не получилось, цены на электроэнергию для конечных потребителей достигли мирового уровня, а в некоторых случаях даже превзошли его, что поставило ряд отраслей промышленности на грань выживания.

 

Мы все хорошо помним и знаем, что в период 90-х годов ключевыми для энергетики факторами были снижение потребления электроэнергии вследствие спада в промышленности и падение платежной дисциплины потребителей, что дало дефицит инвестиций в новое строительство и обновление основных фондов и привело к выбытию генерирующих мощностей.

Восстановление экономического роста и связанный с этим рост потребления электроэнергии в конце 1990-х и начале 2000-х годов отчетливо выявил грозящую перспективу нехватки генерирующих мощностей и возможностей сетевой инфраструктуры по удовлетворению потребностей экономики в электроэнергии. В качестве решения данной проблемы менеджментом РАО «ЕЭС России» во главе с Анатолием Чубайсом была предложена реформа отрасли, призванная решить эти проблемы.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» целью реформы являлось «обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей». А стратегическая задача реформы – «перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на базе применения прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективе». Таким образом, получается, что в качестве цели реформы российской электроэнергетики была сформулирована просто ее функция как отрасли народного хозяйства, а реформирование должно было стать условием выполнения этой функции в будущем.

Для сравнения вот цель нынешней реформы электроэнергетики Великобритании, как она была сформулирована руководителем Министерства энергетики и изменения климата Великобритании Крисом Хьюном: «Нам необходимо двигаться к экономике с низкими углеродными выбросами, при этом свет должен продолжать гореть, а затраты потребителей на него – падать». Интересы потребителей – одна из ключевых озвученных целей реформы в почти самой либеральной экономике мира.

В качестве ключевых мер реформирования были предложены и осуществлены разделение активов РАО «ЕЭС России» по видам деятельности (монопольные и потенциально конкурентные), формирование рыночной конкурентной среды и приватизация активов в потенциально конкурентных видах деятельности.

Разделение активов и их приватизация были выполнены в кратчайшие сроки и могут быть признаны в целом успешными. В то же время создание рыночной среды было принесено в жертву срокам проведения реформы и не может быть признано успешным и законченным. Среди ключевых негативных последствий реформы: форсированный рост цен на электроэнергию, утрата доверия инвесторов на фоне неясной ситуации с вводом новых генерирующих мощностей.

Тарифы и цены

Небывалый рост цен на электроэнергию для конечных потребителей – главный и самый ощутимый итог реформы.

Результаты реформы российской электроэнергетики на сегодняшний день неутешительны: цены для конечных потребителей достигли неоправданно высокого уровня. Потребители, имеющие возможность построить собственную генерацию, все чаще прибегают к этому средству снижения издержек на электроэнергию, хотя общеизвестно, что единая энергосистема, как правило, производит электроэнергию с наименьшей себестоимостью за счет эффекта масштаба и соответствующего снижения себестоимости. Россия – член ВТО. В состоянии обострения конкурентной борьбы между отечественными и зарубежными компаниями вопросы стоимости электроэнергии для промышленности получают критическое значение.

Структура роста электроэнергии на протяжении постреформенного периода испытывала значительный перекос: доля электросетевой составляющей цены росла опережающими темпами по сравнению с генерацией и сбытом, и на сегодня в среднем составляет почти половину в конечной цене электроэнергии.

В итоге доля тарифицируемых государством услуг (передача электроэнергии и сбытовая надбавка) увеличилась с 40% в 2008 году до 47% в 2011 году (таблица 1). Для отдельных категорий потребителей (в основном мелкомоторные на низком напряжении) доля сетей в конечной цене доходит до 80–85%.

Из данных, представленных ниже (таблица 2), можно получить более полное представление о росте тарифов основных электросетевых компаний и динамике цен на оптовом рынке. Видно, что даже с учетом резкого роста цен на ОРЭМ в первый период после его запуска в новом формате цены оптового рынка росли ощутимо медленнее тарифов сетевых компаний.

Основные причины ускоренного роста тарифов в электросетевом комплексе – это ошибки при введении RAB-регулирования и непрозрачность инвестпрограмм электросетевых компаний, особенно на низовом уровне.

Среди иных ключевых проблем сетевого комплекса можно назвать дискриминацию в процессе тарифообразования на местном уровне в пользу недобросовестных территориальных сетевых организаций (ТСО) и нерешенность до сего дня проблемы перекрестного субсидирования в общем и «последней мили» в частности.

Проблема № 1.

Платежная дисциплина

Неплатежи гробят энергетику. Это уже признано на самом высоком уровне. Решение этой проблемы только одно – ужесточение ответственности и ее неотвратимость. Неприкасаемых быть не должно: да, не платит за электроэнергию конкретный «неотключаемый» водоканал, но у этого предприятия есть конкретное руководство, и именно оно должно нести персональную ответственность за действия подконтрольного ему предприятия, возможно в виде дисквалификации с запретом занимать руководящие должности в течение нескольких лет, а на «неотключаемых» предприятиях – пожизненно.

Сети

Системная проблема электросетевого комплекса, препятствующая росту его эффективности, а значит, и снижению темпов роста тарифов, – его непрозрачность. Непрозрачность, начинающаяся на этапе формирования инвестиционных программ, показателей необходимой валовой выручки (НВВ), продолжающаяся в региональном тарифном котле со всеми действующими механизмами перекрестного субсидирования и достигающая пика при утверждении тарифов на местном уровне.

Решение этой проблемы находится в нескольких плоскостях: необходима большая подотчетность тарифных органов на местах федеральным структурам; необходимы действенный общественный и экспертный надзор за указанными процессами; необходимо создание четких и действенных механизмов ответственности всех участников, как самих электросетевых компаний, так и потребителей и местных властей; необходимо законодательное закрепление понятия «перекрестное субсидирования» и формализация всех его механизмов, реципиентов и расчет соответствующих объемов перекрестки.

Только при выполнении всех выше-указанных условий можно начать реальное решение проблемы перекрестного субсидирования там, где перекрестка не исполняет функций государственного регулирования и является лишь атавизмом системы тарифного регулирования переходного этапа.

Помимо вышеуказанных системных мер необходимо продолжать начатый процесс по типологизации стоимости инвестпроектов в сетевом комплексе и расчету тарифов с учетом обоснованности инвестиций и загрузки объектов. Также критически важным является наведение порядка на уровне регионального регулирования и формирования котловых тарифов: экспертиза «котла» и исключение из него сетей монопотребителей, секвестр необоснованно используемых льгот на технологическое присоединение и др.

Генерация

В генерирующем секторе нет как таковой конкурентной среды, необходимой для снижения цен и издержек. Системной проблемой генерирующего сектора спустя все годы реформы продолжает оставаться отсутствие механизмов, стимулирующих предпринимательскую инициативу и конкуренцию за потребителя, способствующих снижению издержек, а с ними и цен. Анализ состояния конкурентной среды, регулярно проводимый ФАС России, показывает крайне высокую степень рыночной концентрации почти во всех зонах свободного перетока мощности.

Текущий механизм договоров на предоставление мощности (ДПМ) изначально задумывался в качестве гарантии исполнения обязательств по вводу новой мощности инвесторами после покупки ими в ходе реформы РАО «ЕЭС России» генерирующих компаний. Из механизма, гарантирующего обеспечение выполнения обязательств инвесторов, ДПМ превратился в порочный для электроэнергетики инструмент, исключающий предпринимательские риски для генераторов, гарантируя им окупаемость инвестиций в рекордно короткие по отраслевым меркам сроки. Данный факт делает смену текущей модели неизбежной.
Очевидно, что ДПМ препятствует решению этой задачи: он создавался для решения других задач, к тому же исходя из ложных представлений о перспективном спросе на электроэнергию и мощность. Использование нерыночного механизма ДПМ вкупе с ошибками прогнозирования привело к перерезервированию мощностей в энергосистеме, которое приводит одновременно к переплате со стороны потребителей и к неполучению прибыли генераторов.

Две основные идеи по изменению текущего механизма взаимоотношений в генерации: «ДПМ штрих», наделенный почти всеми недостатками, присущими нынешнему механизму ДПМ, и модель двусторонних договоров (ДД).

Предлагаемая в качестве основной альтернативы модель двусторонних договоров, конечно, не лишена недостатков. Ключевой из них, по мнению многих, то, что прямой выигрыш от ее введения получат только крупные потребители. Но при сохранении механизма ДПМ положение малых и средних потребителей вряд ли окажется лучшим, чем в условиях новой модели.

Реальных способов переломить ситуацию на рынке в пользу потребителей сегодня нет: продление действия ДПМ будет означать лишь усиление позиций определенной части генераторов за счет всей остальной экономики, и в первую очередь промышленности, в особенности за счет таких ключевых для нее отраслей, как металлургия или химическая промышленность. Безусловно, новой модели еще предстоит пройти горнило как экспертных, так и общественных обсуждений, многочисленных согласований в министерствах и ведомствах. Очевидно одно: без модернизации рынка в пользу потребителей у рынка нет будущего – не будет потребителей. Уже сегодня предприниматели задумываются о переносе производственных мощностей за рубеж. Дальнейший рост цен в электроэнергетике лишь заставит перейти промышленников от таких замыслов к их воплощению. Кто же тогда будет покупать электроэнергию, если в России не станет промышленности? Кто выиграет от этого?

Рыночная среда

Наиболее простым и эффективным способом оценки рыночной концентрации (отсутствия доминирования) является индекс Херфиндаля-Хиршмана (HHI), который рассчитывается как сумма квадратов рыночных долей (в процентах) всех субъектов рынка в общем его объеме и отражает распределение рыночной власти между всеми субъектами данного рынка.

 

В 2011 году для оптового рынка электроэнергии России в целом индекс принимает значение 629, что соответствует рынку с низкой рыночной концентрацией и отсутствием доминирования. Однако еще в 2008 году этот показатель был равен 540. Несмотря на то что показатель все еще находится в зоне низкоконцентрированных рынков, очевидна тенденция повышения концентрации на рынке электроэнергии и усиления рыночного влияния некоторых игроков. Наиболее заметным примером процесса повышения концентрации на рынке стало объединение двух оптовых генерирующих компаний (ОГК-2 и ОГК-6) на базе ОГК-2.

Однако такая оценка ситуации на рынке электроэнергии и мощности не совсем корректна, так как значительной частью генерирующих компаний владеют одни и те же собственники. Например, ОАО «Газпром» владеет контрольными пакетами акций в ОГК-2, ТГК-1 и «Мосэнерго».

Розничные рынки по некоторым параметрам близки к критическому состоянию. Ситуация с нарастающими неплатежами потребителей поставила под вопрос существование системы взаимоотношений с разделением передачи электроэнергии и ее сбыта на различные виды деятельности, совмещение которых запрещено на уровне федерального закона, но вынуждено и повсеместно нарушается.

 

Затягивание решения ситуации с неплатежами на розничном рынке привело к фактическому возврату и объединению функций передачи и сбыта электроэнергии в руки региональных сетевых компаний, что, в свою очередь, означает фактический отказ от развития конкуренции в данном секторе.

Потребление и развитие

Рост потребления электроэнергии в России за период с начала фазы активного экономического роста в среднем составлял около 1,5% в год, а общий прирост составил чуть более 20% за период с 2000 года (рисунок 1).

Прогнозные показатели электропотребления, которые были приняты за основу при разработке Генеральной схемы размещения объектов энергетики до 2030 года, описывают два сценария изменения потребления электроэнергии: максимальный и базовый.

Уже на стадии разработки этого стратегического для отрасли и экономики страны документа было понятно, что оба сценария сильно завышены. Существует устойчивая зависимость, связывающая рост потребления электроэнергии и динамику изменения ВВП. Так называемый коэффициент эластичности электропотребления по ВВП отражает, насколько увеличивается потребление электроэнергии при приросте ВВП на 1% в год. Для России этот коэффициент равен 0,3–0,33. Его значимое изменение возможно только на длительных временных промежутках, сопровождающихся либо сменой технологических укладов, либо опережающим ростом энергоэффективности, либо коренным изменением в структуре экономики. Для тех темпов роста потребления электроэнергии, которые были учтены при разработке Генсхемы, даже по базовому сценарию среднегодовой рост экономики на очень продолжительном этапе должен был составлять около 12–16%!

На фоне стабильного, пусть и невысокого в среднем роста электропотребления неуклонное падение темпов ввода новых мощностей, имевшее место в 2001–2009 годах, было угрожающим: спрос возрастал, а возможностей его удовлетворения не становилось больше. Только в течение последних трех лет темпы ввода новых мощностей стабильно растут, причем эти показатели уже приближаются к достижениям советского периода. В 2011 году было введено почти 4,7 ГВт, а в 2012 году – уже 6,1 ГВт новых генерирующих мощностей. Практически весь основной объем вводов начиная с 2008 года (без учета вводов АЭС и ГЭС) обеспечен механизмом ДПМ.

Анализ итогов

Системная проблема реформы электроэнергетики – неверное целеполагание.

Проблемы российской электроэнергетики были заложены в ходе реформирования отрасли, они носят системный характер, и для их решения необходим системный же, комплексный подход.

Ключевая проблема российской электроэнергетики, равно как и большинства инфраструктурных секторов экономики и промышленности, – слабость и, по объективным причинам, низкая эффективность государственного регулирования, особенно на региональном уровне. Государственное вмешательство и государственное регулирование не синонимы, просто первое, как правило, является порождением ошибок второго. Чем более либеральной становится экономика страны, тем сильнее она нуждается в сильных и эффективных регуляторах, способных «всевидящим оком» государства эффективно корректировать действия «невидимой руки» рынка, когда ее поведение идет вразрез с экономическими интересами всех субъектов экономики. Особую опасность в этой связи могут представлять действия по поспешному коренному изменению принципов и структуры регулирования в Российской Федерации, например объединения в единый «мегарегулятор» органов ФАС и ФСТ России.

Системная проблема государственного подхода к регулированию инфраструктурных отраслей – сохраняющееся на государственном уровне слабое внимание к тому факту, что чем более либерализованной и сложной становится система отношений в экономике, тем сильнее она нуждается в эффективном государственном регулировании. В настоящий момент сохраняется возможность использования пробелов в системе госрегулирования для получения необоснованных прибылей в электроэнергетике.

Периодический пересмотр итогов реформирования, анализ результатов, осознание ошибок и их исправление – нормальная мировая практика. Например, в Великобритании существенные изменения в модели взаимоотношений в электроэнергетике происходят примерно раз в десять лет, а в Соединенных Штатах были извлечены необходимые уроки из калифорнийского энергетического кризиса, и эта страна более не сталкивалась с катастрофическими результатами либерализации в электроэнергетическом секторе.

Целью реформы должно являться полное удовлетворение спроса с учетом минимизации издержек потребителей на электроэнергию. Привлечение частных инвесторов, модели рынка и их конкретные параметры – лишь возможные инструменты решения этой цели. Любое предложение по реформированию должно обосновываться именно тем, как оно способствует достижению цели минимизации издержек на электроэнергию для потребителя. Необходимо обратиться к мировому опыту и разработать критерии допустимой рентабельности для всей цепочки поставщиков электроэнергии и методы дальнейшего регулирования неадминистративными методами.

Все эти проблемы решаемы, но при условии полноценной вовлеченности в их решение государства. Именно рост качества и эффективности государственного регулирования в естественномонопольных отраслях в целом и в электроэнергетике в частности является необходимым условием их дальнейшего успешного развития в интересах всей российской экономики.

Материал подготовлен совместно с Институтом проблем естественных монополий