ДОРЕФОРМИРОВАЛИСЬ

26 марта исполнилось десять лет со дня принятия Федерального закона № 35 «Об электроэнергетике». «Энергополис» подвел итоги этого десятилетия и основных проблем, накопленных в отрасли за этот период.

 

Что достигнуто?

 

Основной целью реформирования электроэнергетики России было заявлено повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее развития на основе стимулирования инвестиций, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей, гласит поныне существующий сайт РАО «ЕЭС России». В первую очередь реформаторы взялись за разделение компаний по видам деятельности. Идеологи отделили естественномонопольные функции (передачу электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) от потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, а также ремонт и сервис). В результате было образовано 14 ТГК, шесть ОГК, две крупные электросетевые компании, «ГидроОГК», Системный оператор и тысячи мелких сетевых и сбытовых организаций.

 

Предполагалось, что генерирующие, сбытовые и ремонтные компании в перспективе станут преимущественно частными и будут конкурировать друг с другом. В естественномонопольных сферах, наоборот, госконтроль будет усиливаться. Таким образом, должны были быть созданы условия для развития конкурентного рынка электроэнергии, цены которого не регулируются государством, а формируются на основе спроса и предложения, а его участники конкурируют, снижая свои издержки.

 

По мнению председателя правления НП «Совет рынка» Вячеслава Кравченко (в 2001–2004 годах – руководитель департамента реструктуризации естественных монополий Минэкономразвития России), реформа привела в электроэнергетику серьезных инвесторов с большими деньгами, в результате чего отрасль начала развиваться. «Реформа показала, что базовые принципы экономики, в частности разделение по видам деятельности, сработали. В отрасли существует конкуренция, хоть и не вполне развитая», – сказал он. В сбытовом секторе, по словам г-на Кравченко, конкуренция начала развиваться после принятия правил розничного рынка. В целом же в электроэнергетике появилось большое количество участников, выражающих разновекторные интересы, и это хорошо.

 

Однако в настоящее время в отрасли можно видеть совсем другие процессы. Основные игроки на энергетическом поле – это государственные «Газпром энергохолдинг» и «Интер РАО ЕЭС». Компании в совокупности владеют примерно 30% всей российской электрогенерации и активно подбирают освобождающиеся куски. Напротив, частные инвесторы покидают рынок: принадлежащая Виктору Вексельбергу «Ренова» пыталась продать свои энергоактивы («КЭС-Холдинг») тому же «Газпром энергохолдингу». В настоящее время «ГЭХ» вступил в борьбу за выставленную на продажу долю в МОЭК.

 

Кроме того, вопросы внедрения конкуренции, выбора модели рынка и совершенствования государственного регулирования являются только инструментами реформы, а ее целью должны быть низкие цены на электроэнергию для потребителей, в особенности для промышленности. Эффективность работы инфраструктурной отрасли сегодня во многом определяет конкурентоспособность экономики, а высокая стоимость электричества негативно влияет на инвестиционную привлекательность России. Это касается не только зарубежных инвесторов, но и отечественных, многие из которых задумываются о расширении производства за рубежом по причине более низких и предсказуемых цен на этот ресурс, говорит руководитель департамента исследований ТЭК Института проблем естественных монополий Александр Григорьев.
Минэнерго:

«Это – рынок»

 

По мнению Министерства энергетики, реформа отрасли – это единственная инфраструктурная реформа, кроме сферы транспорта, которая реализована полноценно. Об этом сказал замминистра Михаил Курбатов на пресс-конференции, посвященной десятилетию принятия ФЗ № 35 «Об электроэнергетике».

Безусловно, не все было сделано правильно. Так, не были докручены рынки электроэнергии и мощности. В рознице конкуренции нет, признал Михаил Курбатов: 80% потребителей в регионах покупают электроэнергию у одного поставщика. А рынок мощности, по его словам, вообще не работает. Тем не менее именно благодаря приватизации есть механизмы, позволяющие привлекать инвестиции, говорит замминистра. Это дало возможности для развития инжиниринговых услуг, производства оборудования и многого другого.

 

Однако, по мнению Михаила Курбатова, «то, что происходит на площадке Совета рынка, – это рынок», хоть и требующий доработок. Новая модель рынка уже есть, и министерство готово концептуально обсуждать ее с участниками отрасли. Она предусматривает переход к прямым двусторонним долгосрочным договорам между генераторами и покупателями энергии. В их рамках будут определяться цена электроэнергии и затраты на инвестиции для генераторов, а мощность как товар уйдет в прошлое.

 

Наличие мощных игроков позволяет принять более взвешенные и грамотные решения, отметил председатель правления НП «Совет рынка» Вячеслав Кравченко. «Рынок есть, есть рыночное сообщество, которое формирует правила игры. Они более грамотные, жесткие, и участники выполняют их лучше, чем если они приходят со стороны», – сказал глава Совета рынка. А с принятием новой модели объем свободных договоров должен вырасти в разы, хотя при этом регулируемые договоры и балансирующий рынок также сохранятся.

 

Впрочем, российский рынок электроэнергетики все еще не отстроен, что вызывает очень много проблем и дискуссий. В рыночную стоимость включены чрезмерно высокие затраты на мощность, расходы на строительство объектов по ДПМ, «вынужденная» генерация, завышенные риски, чрезмерные рамки и ограничения. Издержки на передачу энергии составляют до половины стоимости конечного продукта. Регуляторы пытаются решить эти задачи, подчас вопреки сопротивлению самих энергетиков, но воз и ныне там.

Тепло ли тебе, потребитель?

 

Упущенная теплоэнергетика стала одним из основных просчетов реформы. С этим согласны и в Минэнерго. «Если в электроэнергетику удалось привлечь инвестиций порядка 1 трлн. рублей, то в тепло инвесторы не пришли», – констатировал замминистра Михаил Курбатов. Последствия приходится расхлебывать, как он выразился, до сих пор, и это – первейший приоритет текущей работы ведомства. Ранее замминистра признавал, что Минэнерго допустило ошибку, сделав ставку в вопросах развития теплоэнергетики на муниципалитеты. «Надо полагаться на предпринимателей – у них есть все, чтобы сформировать компетенции и тщательнее разобраться в работе системы теплоснабжения», – заявлял Михаил Курбатов.

 

В теплоэнергетике России действительно немало болезненных проблем. Как рассказывал «Энергополису» руководитель группы аналитики по России «Ренессанс Капитал» Владимир Скляр (см. № 3 (67) за март 2013 года), за декабрь 2012 года на промежуток времени от двух часов до одних суток без тепла в результате прорыва теплопроводов или каких-либо аварий на котельных и ТЭС в России оставались 300 тыс. человек. Проблему изношенности оборудования компании не решают, поскольку «нет денег». Обсуждаемые варианты введения RAB-регулирования в тепловом секторе упираются в необходимость резко поднять тарифы, при этом подавляющее большинство потребителей тепла – это население, и повышение стоимости этой одной из базовых составляющих ЖКХ может привести к социальному взрыву. Недаром политики так любят играть на этой теме. Кроме того, с 1 июля 2013 и 1 июля 2014 года стоимость газа вырастет на 15%, что не может не сказаться на стоимости выработки тепла. По подсчетам аналитиков, при выполнении всех этих условий тарифы на тепло для населения должны вырасти на 60–70%, чего допускать нельзя. С другой стороны, нельзя забывать и того, что российский климат не позволит обойтись без теплоснабжения.

 

Поскольку трудности реформирования теплоэнергетического сектора обусловлены высокой социальной зависимостью тарифных решений, задача производителей – объяснить федеральным и региональным властям потенциал когенерации и добиться увеличения загрузки ТЭЦ, говорит директор НП «Совет производителей энергии» Игорь Миронов. «Рост комбинированной выработки ТЭЦ и перевод тепловой нагрузки с котельных на ТЭЦ в значительной степени снизит потребление топлива и, как следствие, приведет к улучшению экономической и экологической обстановки в регионах», – считает он.

 

Отрасли необходим приоритет для комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, который закреплен в ФЗ «О теплоснабжении». На практике загрузка тепловых станций осуществляется Системным оператором крайне неэффективно, в результате тепловая генерация несет убытки и вынуждена подавать высокие ценовые заявки на рынке, говорит г-н Миронов. По мнению Михаила Курбатова, в сфере теплоснабжения необходимо вводить регулирование по принципу «альтернативной котельной», доведя тарифы в тепловом бизнесе до ее уровня, и создавать институт единых теплоснабжающих организаций.

По какому правилу?

 

Чрезмерное госрегулирование, мешающее развитию отрасли, также стало следствием непросчитанности реформы. Изначально заложенная в ней конструкция предполагала, что после разделения электроэнергетики по видам деятельности и создания определенных правил игры отрасль начнет работать в рамках общего устройства правил опта и розницы. Это, по мнению реформаторов, и должно было привести к появлению конкурентного рынка. Но этого так и не произошло – конкурентные правила работы отрасли не были созданы, в результате чего в настоящее время существует крайне неустойчивая система регулирования, регулярно подправляемая вручную.

«Закон был настроен на то, что система должна сама себя воспроизводить. Но она не была рассчитана на ликвидацию «РАО ЕЭС», которое до сих пор остается самым сильным игроком из всех существовавших за последние десять лет. Отсюда и вся оставшаяся проблематика. Систему не достроили, хотя конструкция была по логике правильная», – говорит директор Фонда энергетического развития Сергей Пикин.

 

Из-за вмешательства со стороны государства, применяющего нерыночные механизмы регулирования и управляющего отраслью в ручном режиме, действующая модель отрасли, хоть и появилась не так давно, оказалась во многом неудачной. Политика искусственного сдерживания цен делает отрасль непривлекательной для инвесторов, вынуждая их к продаже энергетических активов государственным компаниям. Государство, продав генерирующие компании по цене 400–700 долларов за 1 кВт установленной мощности, ренационализует их по текущим рыночным ценам в 200–250 долларов за 1 кВт, говорит Игорь Миронов.

 

«Нужны долгосрочные правила работы рынка с прозрачными механизмами ценообразования: без экономически не обоснованных ограничений цен и тарифов; волюнтаристского перераспределения средств государством среди секторов рынка; необоснованных преференций для компаний с государственным участием. Политика государства по сдерживанию цен на электро-энергию в первую очередь реализуется за счет генерации, не затрагивая сети. В результате доля собственной валовой выручки тепловой генерации сократилась за пять лет с 22 до 15%», – резюмирует глава НП «СПЭ».

Куда уж дальше?

 

Нужно ли завершать реформу в том виде, в каком она задумывалась десять лет назад, – вопрос неоднозначный. С одной стороны, дело необходимо довести до конца и оставлять отрасль в текущем подвешенном состоянии нельзя. С другой стороны, за это десятилетие многое поменялось и в политической сфере, и в других отраслях экономики. Если раньше ключевой проблемой отрасли было отсутствие финансирования, то сейчас это проблема недорегулирования. Достраивать уже бесполезно, надо делать «реформу 2.0», пытаться переосмыслить то, что есть, и исходя из этого двигаться дальше.

 

Но здесь возникает проблема неисследованности результатов проведенной работы. Нужно проанализировать весь путь от самой базы реформы, посмотреть, что произошло за эти годы, как изменилась страна и будет ли правильным решение продолжать реформировать электроэнергетику. Запроса на анализ со стороны государства что-то не видно.

 

Несмотря на многочисленные телодвижения энергокомпаний и госрегуляторов, отрасль остается неэффективной, и уровень неэффективности будет только возрастать, если не будут меняться подходы к реформированию. Задача государства – создать понятные, прозрачные, стабильные правила для работы отрасли и не вмешиваться хотя бы несколько лет.

Мария Александрова