«Третий энергетический пакет»

Мы часто слышим от европейцев, что Газпром, как заказчик газотранспортных услуг, должен радоваться появлению «Третьего пакета». Мол, сейчас он может получить свободный доступ к газопроводам, принадлежащим европейским монополистам, при этом доступ будет осуществляться не по высоким ценам, которые назначают монополисты, а по регулируемому тарифу, который устанавливается независимым органом. Казалось бы, это должно воплотить в жизнь давнюю мечту – выход на конечного потребителя. Однако если более детально проанализировать ситуацию, то она окажется не такой радужной. Есть два больших но.
Во-первых, в ЕС применяется принцип «пользователь платит», согласно которому на заказчика газотранспортных услуг перекладываются затраты как на реформирование рынка, так и на развитие газотранспортной системы. Другими словами, именно заказчик в конечном итоге платит за создание обязательных реверсивных мощностей, за структурное реформирование предприятий и за реализацию прочих административных мер, предусмотренных «Третьим пакетом». Во-вторых, «Третий пакет» не содержит «дедушкиной оговорки», которая гарантировала бы стабильность действующих газотранспортных контрактов. Между тем такие исторические контракты иногда являются более выгодными для заказчика, чем регулируемые контракты. Их изменение «Третьим пакетом» может повлечь негативный эффект.
Однако основные проблемы, вытекающие из «Третьего пакета», касаются инвестиционных проектов в Европе. Проблемы вытекают из двух категорий норм: во-первых, из норм о структурном реформировании вертикально интегрированных компаний, во-вторых, из так называемой оговорки о третьих странах. Структурные меры «Третьего пакета» принципиально отличаются для существующих и новых систем транспортировки газа.
К тем системам, которые существуют по состоянию на сентябрь 2009 года, государства – члены ЕС вправе по своему выбору применять одну из трех моделей разъединения. Либо полное разъединение по собственности – это самая жесткая модель, предполагающая полную дезинтеграцию, либо назначение независимого системного оператора – это средняя по жесткости модель, которая предполагает, что вертикально интегрированное предприятие, хотя формально остается собственником газотранспортной системы, в реальности передает все функции по управлению ей независимому лицу. Третья, наиболее мягкая и самая популярная модель, – это модель независимого транспортного оператора, когда вертикально интегрированное предприятие передает право собственности и функции по управлению газотранспортной системой своему дочернему обществу, которое отделяется надежными стенами от других сегментов вертикально интегрированного предприятия.
Очевидно, что применение любых структурных мер к европейским газотранспортным системам, которые принадлежат поставщикам газа, повлечет либо полную утрату, либо значительное ослабление контроля над соответствующими сетевыми активами. Все зависит от степени жесткости выбранной модели.
Что касается новых систем транспортировки газа, то есть тех, которые будут введены в эксплуатацию после сентября 2009 года, то здесь «Третий пакет» не оставляет государствам-членам гибкости. К новым системам на безальтернативной основе применяется только самая жесткая модель – полное разъединение по собственности. Что это означает на практике? Это означает, что теперь поставщик газа может построить в ЕС свою газотранспортную систему лишь в одном случае: если он получит специальное освобождение от разъединения по собственности. Причем такое освобождение не может быть рамочным, оно является индивидуальным и выдается в отношении каждого конкретного проекта. Процедура получения такого освобождения достаточно длительная и сложная. Она предполагает принятие решения на двух уровнях: сначала необходимо обратиться к Национальному энергетическому регулятору государства-члена, на территории которого предполагается строительство газотранспортной системы, затем решение Национального энергетического регулятора должно быть одобрено Европейской комиссией, то есть последнее слово остается за Брюсселем. При принятии решений комиссия будет руководствоваться не в последнюю очередь своими политическими приоритетами. В их число сейчас не входят проекты по транспортировке российского газа. Напротив, комиссия делает все возможное, чтобы продвинуть альтернативные проекты «Южного коридора», открыть так называемый «четвертый» каспийский маршрут и тем самым диверсифицировать внешние источники поставки газа.
Другая проблема для инвестиционной деятельности связана с применением оговорки о третьих странах. Суть этой оговорки состоит в том, что европейские операторы транспортировки газа, подконтрольные иностранцам, могут быть сертифицированы лишь в том случае, если докажут, что их сертификация не подорвет надежность поставок. То есть оператор мало того, что ставится в рамки презумпции виновности, так он еще должен принести то, не знаю что, потому что перечень доказательств, которые оператор должен представить в обоснование отсутствия рисков надежности поставок, не определен в «Третьем пакете». Эта оговорка создает дополнительный барьер для работы иностранных инвесторов на европейском рынке и свидетельствует о том, что зафиксированный в Договоре к Энергетической хартии принцип открытости энергетических рынков на деле не выполняется даже самым преданным сторонником договора – Европейским союзом.
Наконец, существует общая системная проблема, связанная с «Третьим пакетом», – это дефицит предсказуемости практики его применения. Многие нормы «Третьего пакета» сформулированы нечетко, допускают различные толкования. Это может негативно повлиять на единообразие их применения на различных государствах – членах ЕС. Это обстоятельство не может не тревожить инвесторов, которым требуется юридическая определенность и предсказуемость.
Какие меры можно предпринять в отношении рисков, вытекающих для поставщиков газа из «Третьего пакета»?
Во-первых, следует проводить работу с институтами ЕС, государствами – членами ЕС, направленную на повышение предсказуемости практики применения «Третьего пакета» на стадии его имплементации. Действительно, «Третий пакет» – это состоявшийся факт. Он принят, но в рамках разработки имплементирующих мер на уровне государств-членов и в рамках разработки мер, развивающих «Третий пакет» на уровне ЕС, есть возможность, если российская сторона в этот процесс будет вовлечена, попытаться ликвидировать серые зоны «Третьего пакета» и предотвратить появление дополнительных новых рисков.
Во-вторых, следует использовать потенциал действующих правовых соглашений, заключенных Россией как с ЕС, так и с отдельными государствами – членами ЕС. Например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве России и ЕС 1994 года прямо предусматривает национальный режим для российских инвестиций в ЕС. Это является аргументом против применения оговорки о третьих странах к компаниям, которые подконтрольны россиянам. В свою очередь, двусторонние инвестиционные соглашения, заключенные Россией с государствами – членами ЕС, предусматривают меры защиты капиталовложений, причем эти меры снабжены механизмом международного арбитражного разрешения споров. Эти нормы могут быть использованы для защиты российских инвесторов от структурных мер, которые влекут снижение стоимости инвестиций или контроля над ними. Например, вертикально интегрированные акционеры компании «Лиетувос Дуос» на основании двусторонних инвестиционных соглашений уже сейчас выстраивают линию защиты в связи с перспективой принудительного разъединения по собственности данной компании.
В-третьих, целесообразным представляется проводить с государствами – членами ЕС работу, направленную на создание для новых российских газотранспортных проектов в ЕС недискриминационных условий по сравнению с условиями проектов «Южного коридора», которые активно лоббирует комиссия. Определение инфраструктурных приоритетов ЕС зависит не столько от решений комиссии, сколько от позиций государств – членов ЕС, консолидированных в рамках Европейского совета и Совета министров энергетики ЕС. Около четверти государств-членов уже прямо или косвенно высказались в поддержку российского проекта «Южный поток», что само по себе является веским аргументом в пользу предоставления «Южному потоку» статуса не хуже, чем у проектов «Южного коридора».
В-четвертых, при подготовке проектов новых соглашений России и ЕС было бы полезным предусматривать меры, направленные на защиту торговых и инвестиционных интересов российских энергетических компаний от негативного воздействия регулятивных мер, принимаемых ЕС в одностороннем порядке. Очевидно, что сейчас энергетическое законодательство ЕС не только не отражает импортную специфику зависимости от газа, но и предполагает распространение своих норм за рамки сугубо «внутриеэсовских» отношений.
В-пятых, важно детально и всесторонне проанализировать вопрос о стратегической ценности участия вертикально интегрированных игроков в энергетических инфраструктурных активах ЕС в рамках нового регулятивного режима.