Пакет проблем

– Валерий Афонасьевич, Российское газовое общество, президентом которого вы являетесь, активно обсуждает вопросы применения норм «Третьего энергетического пакета». Что это за пакет и какие перспективы он открывает?

– Под «Третьим энергетическим пакетом» обычно понимают пять документов, разработанных Европейской комиссией в сентябре 2007 года и принятых Европарламентом в 2009 году. К марту 2011 года все члены Евросоюза должны перенести союзные нормы в свои национальные правовые системы. Транспонирование отдельных норм «Третьего пакета» отложено на более поздний период. С 3 марта 2013 года должны быть введены меры в отношении допуска третьих стран на внутренний рынок Евросоюза исходя из понимания Еврокомиссией опасности присутствия на нем тех или иных компаний.
«Третий пакет» изначально содержал: две директивы Евросоюза о внутренних рынках газа и электроэнергии и три регламента: об условиях доступа к газовым и электроэнергетическим сетям и о создании Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов. Однако сегодня это можно считать лишь надводной частью айсберга, поскольку развитие правовой системы энергетического рынка Евросоюза находится в непрерывной динамике: создаются новые документы, принимаются решения национальными органами государственной власти, создаются союзные, государственные институты и некоммерческие организации. Аналогичная динамика отмечается и в деятельности Энергетического сообщества для Юго-Восточной Европы, в поле деятельности которой помимо электроэнергии и природного газа включена нефть, а также социальные вопросы осуществления единого энергетического рынка.

– Как возникла идея создания «Третьего пакета»?

– Это часть долгосрочной и разветвленной политики, которая берет свое начало еще с соглашений о сотрудничестве в обеспечении углем и атомной энергией. Первые директивы по созданию общего энергетического рынка Евросоюза были приняты: в 1996 году – по электроэнергии и в 1998 году – по газу. Для координации работы были созданы Европейские регуляторные форумы: по электроэнергии – в 1998 году, по газу – в 1999 году. В 2003 году базовые документы энергетического рынка Евросоюза были обновлены.
Очередной этап развития правовой базы общего энергетического рынка ЕС завершился в 2005 году принятием Регламента ЕС об условиях доступа к газотранспортным сетям. В 2003 году Еврокомиссией была создана консультативная европейская группа по регулированию электроэнергии и газа ERGEG. К 2006 году было выработано уточненное руководство по объединению рынков электроэнергии и газа и начала осуществляться «региональная инициатива». Смысл ее в том, что Евросоюз начал объединять рынки электроэнергии и газа по регионам, в состав каждого из которых входило несколько государств – членов ЕС.
Еврокомиссия не ограничилась странами – членами Евросоюза, но также инициировала создание Энергетического сообщества для стран Юго-Восточной Европы, которое заработало с середины 2006 года. Главные условия приема в сообщество – признание правовой базы Евросоюза и участие в интегрировании энергетических рынков на ее основе. Это, помимо прочего, подразумевает освоение последующих документов Евросоюза и подчинение соответствующим органам в Брюсселе.
Еще в 2004 году в Евросоюзе предприятия малого бизнеса получили право свободно выбирать поставщика газа и электроэнергии, а с середины 2007 года таким правом наделялись все потребители. При этом был осуществлен переход к новым формам контрактов, которые делали отношения на энергетическом рынке более прозрачными, а ответственность поставщиков публичной. Реализуя стратегию формирования единого энергетического рынка, Европейская комиссия инициировала создание организаций национальных и союзных регуляторов и их межгосударственных объединений. В декабре 2009 года Евросоюз сделал еще один важный шаг – создал общеевропейскую организацию системных транспортных операторов газа (ENTSO-G), что стало воплощением мер «Третьего энергетического пакета». В том же месяце новая организация приняла первый десятилетний план развития европейских энергетических сетей на период 2010–2019 годов. К этому времени аналогичная организация для электрических сетей (ENTSO-E) уже была создана.
В ноябре 2010 года было принято решение о размещении в Любляне (Словения) Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов (ACER). Официальная церемония открытия агентства состоится 3 марта 2011 года. Создание указанного агентства – одна из мер «Третьего энергетического пакета». В отличие от предыдущих подобных организаций ACER является официальным политическим институтом Евросоюза.
Это общие этапы построения Евросоюзом единого энергетического рынка, который часто называют либерализованным. Однако есть мнение, что именно таким этот рынок был до последнего времени. Импорт энергоносителей, включая ядерное топливо, занимал в топливно-энергетическом балансе Евросоюза весьма заметное место, если не сказать центральное. Большая емкость энергетического рынка, высокая платежеспособность и большая его открытость даже в период «холодной войны» делали энергоснабжение Европы устойчивым. Теперь вводятся многочисленные новые регламенты, которые наряду с унификацией правил поведения компаний и потребителей несут и многочисленные ограничения. По этой причине многие проекции на среднесрочный и долгосрочный период становятся менее ясными, а значит, возникающие инвестиционные риски могут затормозить выполнение намеченных Еврокомиссией планов на период до 2050 года и даже реализацию основных инфраструктурных проектов на период до 2020 года.

– Есть ли границы у внутреннего энергетического рынка ЕС?

– Энергетический рынок в современном понимании, как и государственная граница, требует единого контроля, единых правил. В трубопроводных поставках газа бутылочным горлышком может стать практически любой вход на рынок, любой участок газотранспортного трубопровода. Понятно, если Евросоюз строит единый рынок, то он должен строиться по единым правилам, под контролем высших органов управления и специальных институтов Евросоюза. Россия, кстати, в отношении собственного энергетического рынка придерживается сходной позиции. Но главная штука в том, что рынок ЕС давно не является внутренним, обособленным и не станет таким уже никогда. Его благополучие зависит от благополучия экспортно-импортного интерфейса. До последнего времени он удовлетворял российскую сторону и не вполне – европейскую из-за нарастающего дефицита торгового баланса в секторе энергоресурсов. Но, пытаясь устранить эту диспропорцию, Евросоюз не стал задумываться, почему экспорт его высокотехнологичных товаров и услуг не компенсирует расходов на закупку энергоресурсов, а начал игру на понижение входных цен на них. В этой ситуации более успешным могло бы стать реальное «партнерство во имя модернизации», но пока его результаты не присутствуют в сводках внешнеэкономической торговли.
Сегодня Евросоюз рассчитывает на альтернативу поставок из Центральной Азии, из Северной Африки и даже из США. Следовательно, если энергетика стран Евросоюза практически полностью зависит от импорта энергоресурсов, то строить модель внутреннего рынка без учета интересов и возможностей внешних поставщиков по меньшей мере некорректно.

– В качестве аргумента сторонники «Третьего энергетического пакета» часто используют критику долгосрочных контрактов на поставку природного газа, которые якобы препятствуют выявлению сигналов рынка.

– Иногда такая дискуссия становится похожей на известный в России монолог о раках, которые «вчера были очень большие, но по пять рублей, а сегодня – по три, но о-очень маленькие». Есть риск за отрицательными сторонами проглядеть самые существенные положительные. Сегодня мы все больше нуждаемся в объективных долгосрочных прогнозах развития, а это – долгосрочность и определенность сценариев, которые и выстраиваются из долгосрочных соглашений и устойчивых тенденций. Евросоюз уже перешел к оценкам развития энергетики на период до 2050 года, а еще недавно ограничивался лишь 2020-м. Цель визита президента Еврокомиссии
Ж. М. Баррозу и комиссара по энергетике Г. Эттингера в Азербайджан и Туркмению в январе 2011 года состояла именно в обеспечении долгосрочной готовности этих стран поставлять газ по будущему «Южному коридору». Обсуждаемая в Евросоюзе программа развития энергетической инфраструктуры рассчитана на десять лет и регулярно будет обновляться.
Система долгосрочных контрактов на поставку российского природного газа в европейские страны испытана десятилетиями. Ее не нарушили мощные геополитические преобразования, которые раньше являлись результатом только мировых войн. Почему? Потому что эта система формирует обстановку доверия между партнерами; потому что она позволяет смело инвестировать в добычу и транспортную инфраструктуру, побуждает все стороны к сотрудничеству. Изобретать велосипед иногда бывает полезно. Но переписывать азбуку – нелепое занятие. «Третий пакет» не должен вставать барьером перед крупными инфраструктурными проектами. Предприятиям должна быть обеспечена возможность финансирования разработки новых месторождений, доставки энергоносителей к потребителю, расширения рынков за счет создания новой инфраструктуры.

– Валерий Афонасьевич, насколько, по-вашему, справедлива критика привязки цен на природный газ к ценам на светлые и темные нефтепродукты?

– Такая привязка, изобретенная, кстати, в Голландии, является излюбленной темой при обосновании мер «Третьего энергетического пакета». Но аргументы критиков, мягко говоря, выглядят странно. Западный мир никогда не забудет последствий нефтяного эмбарго 1973 года, когда повышение цен на нефть вызвало цепную реакцию изменения цен на мировых рынках. В России хорошо помнят, к чему привело резкое снижение цен на нефть в 80-х и в конце 90-х годов прошлого века. Поэтому в основные данные для прогноза социально-экономического развития, выполняемого при подготовке федерального бюджета, цена нефти входит в обязательном порядке. От цены на нефть зависят курсы валют и фондовые индексы.
Акционеры газовых компаний также внимательно соотносят цены со своими прибылями. Тесную связь между ценой на нефть и ценой на природный газ на спотовых рынках убедительно доказывает простой корреляционный анализ. Цены природного газа, продаваемого в Европе по спотовым и долгосрочным контрактам, также сильно взаимосвязаны. Спотовые, правда, более волатильны, но после экономического кризиса чрезмерной волатильности объявлена война. Брать за основу цены спотовой торговли газом на виртуальных хабах, где физическое предложение не намного превышает объем сделок, равносильно игре на компьютерном симуляторе. Продавец и покупатель вправе самостоятельно выбрать формулу цены для своего контракта, а далее главное, чтобы контракты соблюдались. Долгосрочные газовые контракты с участием вертикально интегрированных компаний имеют уравновешенный характер и успокаивающе влияют на весь энергетический рынок.
Если в будущем строгий экономический расчет покажет, что ведущими в экономике стали цены не нефти, а иных товаров, например электроэнергии, то не исключено, что участники долгосрочных контрактов под давлением своих акционеров скорректируют формулу цены.
Не может быть бесплатной для Евросоюза диверсификация источников и маршрутов поставок. Надежность требует избыточности, а избыточность – дополнительных затрат. Доля импорта в общем энергетическом балансе также может повлиять на цены в сторону увеличения. В 2008 году энергетическая зависимость ЕС-27 от импорта энергоносителей оценивалась в 54%, а к 2020 году она превысит 70%. Нормальный биржевой рынок короткими контрактами непременно учтет эти особенности, а потому не стоит приукрашивать спотовый рынок мнимыми выгодами.

– Что является краеугольным камнем «Третьего энергетического пакета»?

– Проблема несвязанности транспорта, разделение компаний с целью выделения транспортных активов в отдельные предприятия. Деятельность выделенных газотранспортных предприятий должна регулироваться национальными регуляторами, которые должны зависеть не от собственных правительств, а от Еврокомиссии и уполномоченных ею институтов. Предложено три способа выделения транспортных активов, но во всех случаях поставщик теряет к ним экономический интерес, поскольку без ясных перспектив на возврат инвестиций и получение прибыли обязан заботиться о состоянии газотранспортной инфраструктуры и делать необходимые инвестиции. Замысел понятен, на бумаге он смотрится как выдержка из университетского учебника, но, как известно, черт кроется в деталях.
Рассмотрим несколько примеров. В Великобритании принципы «Третьего пакета» действуют около десяти лет. Нельзя сказать, что цена на природный газ в этой стране существенно отличается от цен в Евросоюзе. Но интерес к инвестициям в инфраструктуру заметно ослаб.
Другой пример. Украина по отношению к поставщику в лице России и к покупателю в лице Евросоюза давно уже живет по «Третьему пакету», но вкладывать инвестиции в обособленную инфраструктуру никто не торопится.
Показателен литовский пример, когда во исполнение требований документов «Третьего пакета» правительство страны приступило к фактическому изъятию магистрального газопровода у акционеров – Газпрома (37%) и E.On Ruhrgas (39%). Очевидно, уменьшение участия поставщика в транспортировке газа увеличивает его риски, что не может не сказаться на цене поставляемого газа. Поэтому Литва не получила скидку на газ. И эта реакция поставщика – не политическая месть, а результат простого экономического расчета. После закрытия Игналинской АЭС Литва совершила вторую ошибку для обеспечения своей энергетической безопасности.
В Польше зыбкий компромисс, достигнутый при передаче газотранспортных активов государственной компании Gas-System, рискует обернуться в недалеком будущем заметными проблемами, после того как газопровод начнет работать в режиме реверса, а польский потребитель начнет получать российский газ уже из Германии.
В отличие от Восточной Европы, где разделение шло фактически через экспроприацию газотранспортных активов, в Западной Европе выделение транспортных активов прошло по третьему варианту. Крупные газоснабжающие компании учредили свои газотранспортные фирмы, а Газпром сохранил в них свою долю. Но в соответствии с «Третьим пакетом» через два года Еврокомиссия станет решать, является ли участие стран, не входящих в Евросоюз, чрезмерным. Критерии «чрезмерности» не определены, а значит, те 35–37%, которые есть у Газпрома, комиссарам могут не понравиться.
Объявленные приоритеты развития энергетической инфраструктуры Евросоюза до 2020 года сосредотачиваются помимо создания «Южного коридора» на двух меридиональных коридорах в Восточной и Западной Европе. Для инвесторов возникает задача со многими неизвестными, причем в системе даже может не хватить уравнений. Известно, что на рынках недвижимости «коридоры» расходятся плохо. В цене обычно целые строения, причем с земельными участками.

– Ущемлены интересы третьих стран и вертикально интегрированных компаний. Но эксперты отмечают еще один недостаток «Третьего пакета»: снижение интереса к инвестициям в новые крупные газотранспортные проекты или резкое ухудшение окупаемости построенных газотранспортных систем.

– Кроме снижения интереса к инвестициям нужно сказать и о резком ухудшении окупаемости построенных газотранспортных систем. Приведу несколько примеров. Газопровод «Северный поток» признан в Евросоюзе приоритетным. Его сооружение будет скоро завершено. После того как российский газ через балтийскую «трубу в Европу» выйдет на берег Германии, он должен пойти по двум магистральным газопроводам – OPAL (36 млрд. куб. м в год) и NEL (20 млрд. куб. м в год). Первый ведет газ на восток в Чехию. Его строительство идет полным ходом, необходимые разрешения получены, поскольку он признан международным. По газопроводу NEL проблем больше, а ведь он должен быть готов к пуску второй нитки «Северного потока», чтобы подать газ на северо-запад Германии и далее в Великобританию. Системным транспортным оператором этих проектов является компания OPAL NEL TRANSPORT GmbH – дочерняя компания WINGAS GmbH & Co, в которой доля Газпрома – 50% минус одна акция. Закономерно возникает вопрос, будет ли способствовать «Третий пакет» полной реализации возможностей уникальной газотранспортной системы или она будет страдать от многочисленных тромбов, создаваемых еврочиновниками.
Способность «Третьего пакета» создавать проблемы крупным проектам проявляется на примере международного газотранспортного проекта «Южный поток». Россия является инициатором этого проекта и гарантирует заполнение всех четырех его ниток общей пропускной способностью 63 млрд. куб. м в год. Интерес к черноморскому газопроводу письменно засвидетельствовали правительства и компании Италии, Франции, Австрии, Болгарии, Венгрии, Греции, Македонии, Румынии, Сербии, Словении, Франции, Хорватии и Турции.
Но «Южному потоку» противопоставляют проект Евросоюза Nabucco, который, по замыслу Еврокомиссии, должен стать центральным звеном «Южного коридора» – приоритетного проекта Еврокомиссии. Создавая конкурентный рынок, Еврокомиссия негативно отмечает, что «Южный поток» конкурирует с «Южным коридором», тем самым пытаясь ограничить конкуренцию. В нашей полемике с Й. Фишером по поводу этих проектов на Европейском газовом конгрессе в начале этого года не могло не броситься в глаза, что европейская сторона использует большей частью политические аргументы, объясняя, как повлияет этот проект на политическую обстановку в странах Центральной Азии.

– Устойчивое энергоснабжение европейского континента находится в сфере интересов России?

– Безусловно. Это выгодно России, позитивно влияет на развитие наших отношений с Евросоюзом и является хорошей основой их неуклонного улучшения в долгосрочной перспективе. Россия является крупнейшей в мире кладовой ископаемых энергоресурсов и через международную торговлю делает их общим достоянием. Мы надеемся, что тесные связи специалистов наших газовых отраслей, мудрый и широкий диалог правительств приведут в конечном итоге к взаимопониманию и такому применению нового энергетического законодательства, которое будет полезно нашим экономикам и нашим народам.

Беседовал Дмитрий Колодин