Проблемы Жилищного кодекса РФ: пути решения

Андрей Широков, председатель Комитета по предпринимательству в сфере жилищного и коммунального хозяйства ТПП РФ, д.ю.н., профессор

В марте этого года почти незамеченным прошел важный юбилей – пять лет со дня вступления в силу Жилищного кодекса РФ. Немного грустный юбилей, так как за это время многие существенные недостатки кодекса, которые были ясны специалистам еще до его введения в действие, стали очевидны практически всем. Теперь нормы восьмой главы кодекса «Управление многоквартирными домами» не удовлетворяют в полной мере ни органы публичной власти, ни организации, управляющие домами, ни собственников, ни нанимателей жилых помещений.

Именно поэтому законодателю все эти годы приходится рассматривать большой круг поправок и дополнений к нормам кодекса, которые тем не менее разрозненны и не решают всех существующих проблем.

Среди недостатков кодекса укажем только самые основные.

1 Законом не установлены значимые цели нового вида экономической деятельности – управления жилой недвижимостью; вместо экономических показателей: ликвидности жилья, его рыночной стоимости – мы по-прежнему считаем целями управления лишь некоторые задачи содержания общего имущества в многоквартирных домах: чтобы в подъездах было чисто, чтобы крыши не текли, а в кранах всегда была бы вода. Это, конечно, важные задачи для управляющих домами, но никак не экономические цели для управляющих как новых рыночных субъектов.

2 Управление многоквартирными домами не считается в кодексе профессиональной деятельностью, а договор управления не относится к категории публичных договоров. Это приводит к значительному многообразию договоров, к необоснованному «творчеству» многих чиновников органов публичной власти и управляющих. Многие договоры управления не обеспечивают надежную защиту прав и законных интересов собственников и нанимателей жилья.

3 Кодекс не вводит каких-либо требований к управляющим многоквартирными домами. Удивительно, но имуществом с реальной стоимостью во многие миллионы рублей управлять могут и добровольные объединения собственников в форме ТСЖ, и территориальные общественные самоуправления, и даже одиночки в форме индивидуальных частных предпринимателей. Последствия этого очевидны: здесь и вполне возможное банкротство новых управляющих, и их рейдерские захваты, и скандалы во многих ТСЖ. Интересно, ведь публичная власть уже умеет иногда регулировать деятельность ряда новых субъектов рынков коммунальных ресурсов, например достаточно жесткие требования установлены к гарантирующим поставщикам электричества. Эти требования защищают права потребителей, но аналогичные требования к управляющим многоквартирными домами сегодня даже не обсуждаются.

4 Многоквартирный дом очевидно является сооружением, неразрывно связанным с землей, но он не признается кодексом в качестве объекта недвижимости, чему удивлялся даже председатель Высшего арбитражного суда России. Задачи управления этим «странным» объектом относятся к общему имуществу собственников, а за все инженерное оборудование в квартирах несет ответственность только сам собственник. Хорошо, если собственник – грамотный инженер, но если нет, то вполне возможны тяжелые последствия, такие как взрывы газа и пожары в квартирах, ставшие трагическим явлением последних лет.

5 Кодекс не обеспечил работу института государственной регистрации общего имущества, его обязательной оценки. Теперь это является барьером для страхования общего имущества в многоквартирных домах, то есть для собственников остаются незащищенными риски повреждения лифтов, крыш и любого другого общего имущества. В случае какой-либо беды управляющий бессилен, и поэтому зачастую органы публичной власти сегодня должны напряженно искать средства на восстановление того имущества, которым эти органы не владеют и не должны владеть. Введение обязательного страхования общего имущества представляется неизбежным, но для этого требуются новые нормы ряда законов, так как понятно, что такое страхование потребует дополнительных бюджетных затрат на жилищные субсидии для малодоходных домохозяйств.

Здесь приведены только лишь несколько ключевых недостатков восьмой главы Жилищного кодекса. Есть и ряд других. Сегодня стало очевидно, что этот раздел закона требует радикальной переработки с учетом тех ошибок и проблем, которые проявились за прошедшие годы, которые уже активно обсуждаются. Правда, немного жаль, что в разработке предложений по корректировке отдельных норм кодекса, по разработке подзаконных актов еще действуют, как правило, одни и те же команды исполнителей, от которых трудно ждать свежих идей. Хочется верить, что приход в состав руководства Минрегионразвития новых людей позволит изменить ситуацию, позволит наладить контакты министерства с сообществом управляющих многоквартирными домами. Нужно сделать так, чтобы при разработке норм, регулирующих их деятельность, участвовали и сами управляющие, а не представители организаций коммунальных комплексов, которые сегодня в основном привлекаются для разработки не относящихся к их сфере деятельности правовых актов.

Почему приходится подробно говорить о недостатках действующего законодательства в жилищной сфере? Потому, что сегодня для нас ясно: без изменения основ управления жилой недвижимостью такой важный и нужный институт, как институт саморегулирования управляющих, в этой сфере не станет эффективным и, возможно, некоторые СРО лишь станут продавцами «билетов в Провал». Не надо забывать и о том, что законодательство сегодня не предусматривает практически никакого участия органов исполнительной власти в контроле и надзоре за управлением многоквартирными домами. Значит, нет практически никаких функций публичной власти, которые могли бы по закону быть переданы СРО. Без этого управляющие часто сталкиваются с произволом некоторых чиновников, а также, что греха таить, коррупционные схемы взаимодействия с чиновниками еще «имеют место быть».

Саморегулируемые организации, объединяющие управляющих многоквартирными домами, найдут свое место тогда и только тогда, когда законодатель установит приемлемые и эффективные нормы профессионального управления, а для этого следует четко разделить функции публичной власти и рыночных субъектов в сфере управления. Требуется ввести надежную защиту от банкротства для добросовестных управляющих за счет эффективной компенсации неплатежей лишь обычно небольшой части собственников и нанимателей жилья — не более 3–5% на годовом интервале. Без этого, как и сегодня, значительная часть управляющих, по некоторым данным, до 90% их общего числа в стране, будет постоянно близка к банкротству и участие в СРО для них не станет спасением.

Как защиту от банкротства управляющих часто рекомендуют так называемые «прямые расчеты», когда поставщики или продавцы коммунальных ресурсов получают плату граждан за «коммунальные услуги» сразу на свои счета и деньги проходят мимо управляющих. Инициаторами здесь выступают многие организации коммунальных комплексов, готовые, как ни странно, принимать на себя риски существующих неплатежей или задержки платежей. Такие организации готовы вкладывать не часть прибыли, а деньги населения, полученные через тариф на ресурсы, в создание дорогостоящих систем измерения, централизованного сбора и обработки данных о потреблении коммунальных услуг. В этом случае, конечно, им станет проще обеспечивать «прямые расчеты». Забывают, однако, или не знают они решения Верховного суда России о том, что да, управляющий может уступить продавцу коммунального ресурса свое законное право получения денег за предоставленные коммунальные услуги. Однако этот суд указал на то, что при этом не могут возникать договорные отношения продавцов ресурсов и граждан по предоставлению коммунальных услуг. Ответственность, в том числе за качество услуги, всегда остается за управляющим! А им, продавцам ресурсов, плевать, им очень хочется собирать деньги на свои счета, не неся ответственности, например, за качество электричества или температуры воздуха в квартирах! Поэтому на сайтах этих продавцов зачастую предлагаются тексты договоров, которые не соответствуют решению Верховного суда. Такая практика должна быть запрещена в отношении всех видов коммунальных услуг, особенно сейчас, когда управляющий обязан не только коммунальные услуги предоставлять, но и энергосбережением заниматься. Ведь очевидно, что управляющий не будет этого делать, пока деньги за услуги проходят мимо его счетов!!! Но пока не будет решена экономическими и административными методами проблема компенсации неплатежей граждан за коммунальные услуги, до тех пор поставщики ресурсов будут находить поддержку для «прямых расчетов» со стороны управляющих, со стороны многих ТСЖ.

О ТСЖ следует сказать особо. Уже давно стали очевидны принципиальные дефекты закона о приватизации жилья, принятого поспешно в 1991 году. Этот закон, а затем и Жилищный кодекс привели к тому, что в многоквартирных домах теперь нет коллективного собственника. Собственники квартир часто оказываются не «товарищами», а врагами! Это естественно, ведь это собственники с очень разными доходами, с разными и часто несовместимыми интересами. Теперь еще и членство в ТСЖ носит добровольный характер, а высшим органом управления домом является не ТСЖ, а общее собрание собственников, свести которых вместе бывает очень сложно.

Если ТСЖ создано и пытается взять на себя управление домом, то очень часто здесь не способны ни понять, ни выполнять сложные функции профессионального управления недвижимостью. А ведь такое управление является отдельным видом экономической деятельности, требующим опыта и знаний. Здесь-то и возникает стремление многих руководителей ТСЖ уйти от ответственности за полную и своевременную оплату коммунальных ресурсов по договорам с их продавцами, возникает у них почти неизбежное стремление к «прямым расчетам». Это характерно и для многих из тех ТСЖ, которые, например, поспешно создаются для того, чтобы регионы и города имели право на получение средств на капитальные ремонты от Фонда содействия реформированию ЖКХ. Но еще раз скажу: «прямые расчеты» за коммунальные ресурсы ставят крест на возможности достижения тех целей по энергосбережению, которые поставлены Президентом России!

Институт ТСЖ возник как следствие закона о приватизации жилья. Говорят иногда, что этот закон должен был дать всем и каждому гражданину компенсацию за сбережения, потерянные в начале 90-х годов. Этого не случилось – уж больно сильно отличались и расположение, и размер, и качество жилья у различных граждан. Очень жаль, но многие теперь оказались в положении, когда в силу малых доходов они не могут нести «бремя собственника» и ответственность за содержание своего имущества. Более того, парадоксально, но наше еще не очень богатое общество платит бюджетные субсидии значительной части новых собственников жилья. Такого, возможно, нет нигде в мире! Конечно, у этих членов ТСЖ не скоро еще появится понимание ответственности за судьбу общего имущества в доме или желание активно участвовать в управлении домом. А без этого реальное сохранение и тем более восстановление жилья будут невозможны! И энергоэффективность домов будет оставаться низкой, так как теперь Закон «Об энергосбережении» требует, чтобы управляющий, который станет планировать энергосберегающие мероприятия в доме, сначала получил бы согласие всех таких разных собственников, да еще и «в письменном виде».

Сегодня нет готового предложения для того, как регулировать права и обязанности собственников жилья. Однако ясно, что требуется специальный закон о ТСЖ, который и даст реально выполнимые права собственникам, и введет жесткие нормы об их ответственности за уклонение от «бремени содержания» имущества, в том числе общего имущества в доме. Может быть, должны появиться нормы о деприватизации жилья для получателей жилищных субсидий и переводе этого жилья в категорию социального. Нужно, вероятно, дать возможность исключения недобросовестных собственников из ТСЖ, но членство в ТСЖ должно стать обязательным! Готовых решений пока нет, здесь еще много работы, но понятно, что любые нормы института саморегулирования не решат всех проблем эффективного управления жильем, пока у объекта управления не будет ответственного и добросовестного собственника.

Есть много аргументов, приводящих к пониманию необходимости саморегулирования в сфере управления домами. Но сначала требуется обозначить задачи большой подготовительной работы к законодательному регулированию этого института. Иначе пар инициаторов двух проектов новых законов, которые сейчас обсуждаются, может уйти в свисток. Ведь сегодня управляющие и без этих законов могут объединяться в любые некоммерческие объединения, могут вводить или использовать уже многие разработанные стандарты функций управления и содержания жилья, могут даже стимулировать страхование своей ответственности и общего имущества. Все это законодательство уже позволяет делать, позволяет оно и органам публичной власти поддерживать управляющих домами, например, правилами пока еще добровольного страхования общего имущества. Поэтому так важно сейчас слушать мнения самих управляющих, анализировать их успехи и неудачи, доводить обобщение этого коллективного опыта до законодателей. Именно так строит работу Комитет по предпринимательству в жилищной и коммунальной сфере Торгово-промышленной палаты России, который образован еще совсем недавно, но уже объединяет широкий круг профессиональных управляющих, а также и ассоциаций собственников жилья. Если в Государственной думе и в Министерстве регионального развития услышат голоса «с земли», то будут, конечно, найдены и введены в законодательство важные решения, создающие эффективную защиту прав и собственников жилой недвижимости, и новых субъектов экономической деятельности – управляющих многоквартирными домами.