Тактика в отсутствие стратегии

Сегодня, спустя более двух лет после объявленной твердой политической воли добиться к 2020 году целевых показателей производства и потребления электрической энергии, вырабатываемой на основе возобновляемых источников энергии, в размере 4,5% от общего объема, в России все еще отсутствует нормативно-правовая база, способная сделать инвестиции в этот сектор отрасли экономически эффективными, но уже обсуждается перенос достижения цели с 2020 на 2030 год.

Заявления, сделанные президентом в ходе подготовки 261-го ФЗ и при разработке энергетической стратегии, корректировка ряда подзаконных актов и специальные постановления правительства, регулирующие деятельность в области ВИЭ, сформировали весьма позитивные ожидания у потенциальных инвесторов. Казалось, что Россия встала на порог активной стадии развития ВИЭ как минимум. Если продолжить в той же логике, то сегодня можно сказать, что, постояв на пороге и посмотрев на открывшуюся за распахнутой настежь дверью бескрайнюю даль и перспективу, Россия дверь захлопнула опять. Ну или стоит все на том же месте.

Складывается такое впечатление, что на фоне других задач, стоящих в экономике страны и в классической энергетике в частности, вопросы развития ВИЭ в России не то чтобы откладываются в долгий ящик, но не являются первоочередными точно. Организации, уполномоченные разработать механизмы поддержки развития сектора ВИЭ, завязли в неразберихе вопросов без ответов от определения объемов необходимой государственной поддержки до обеспечения безопасной работы Единой энергетической системы России. Как правительство в начале 2011 года поставило на первое место повестки дня в энергетике вопрос резкого повышения цен на электроэнергию для конечных потребителей и введение мер по сдерживанию роста тарифов, так с тех пор он и стоит. И с тех пор только изредка отвлекаются от его решения правительство и Минэнерго, и только в связи с неожиданно возникающим то там то здесь дефицитом ГСМ в регионах и ростом цен на бензин.

Очевидные преимущества использования возобновляемых источников энергии в части защиты окружающей среды, экономики и энергетической безопасности сегодня нивелируются тем, что поддержка ВИЭ обходится дороже, чем производство электрической энергии из ископаемых видов топлива, потому как указанная поддержка со стороны бюджета приведет к дальнейшему повышению цен на электроэнергию. Более того, сомнения российских чиновников понятны и объяснимы тем, что сегодня многие страны сокращают поддержку для ВИЭ на фоне экономического спада и бюджетных ограничений. Но при этом не стоит забывать, что в таких странах, как Франция, Исландия, Голландия или, скажем, страны Скандинавии, уже есть и было что сокращать в качестве господдержки развития ВИЭ, а у нас, по сути, нет. Там есть генерирующие мощности, работающие на во-зобновляемых источниках, занимающие ощутимое место в энергобалансе своих стран, а в России нет. И потому любые задержки в принятии анонсированных президентом и правительством мер поддержки в конечном итоге приведут к повышению стоимости достижения целевых показателей для ВИЭ и к непрямым затратам, связанным с упущенной выгодой от использования генерации на основе ВИЭ.

Правила вне игры

В настоящее время ВИЭ неконкурентоспособны, так как по ряду причин условия для различных технологий производства электрической энергии оказываются неравноценными. Из-за значительных субсидий традиционной энергетики (ископаемых видов топлива) технологиям ВИЭ очень трудно быть конкурентоспособными на российском энергетическом рынке. Цены на природный газ в России исторически всегда поддерживались ниже общемирового рыночного уровня. Внутренние продажи субсидировались перекрестным образом за счет экспорта газа; более того, продажа газа населению субсидировалась за счет более высоких цен на газ для промышленности. Субсидирование и перекрестное субсидирование применяются и в электроэнергетическом секторе, хотя осуществляемая в настоящее время реформа нацелена на их значительное сокращение.

Несмотря на заметный прогресс в сокращении субсидий, их уровень по-прежнему остается высоким. По оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), в 2009 году объем субсидий на газ и электроэнергию, выработанных в России из ископаемых видов топлива, составил почти 34 млрд. долларов США, или 238 долларов на человека и 2,7% ВВП. Это означает, что в среднем потребители оплачивали только 77% совокупных экономических затрат на выработку энергии. Субсидии на природный газ были самыми большими. Поэтому перспективы ВИЭ в России будут в значительной степени зависеть от того, насколько быстро произойдет отказ от субсидирования традиционных видов топлива.

Схема надбавки к цене на оптовом рынке

Основным пунктом нормативно-правовых актов, призванных в соответствии с национальными стратегическими целями обеспечить поддержку для проектов в сфере ВИЭ, и основным элементом в российском подходе по поддержке ВИЭ была надбавка к цене на электрическую энергию на оптовом рынке электроэнергии.
В декабре 2010 года российские власти приняли решение перейти на схему поддержки ВИЭ, основанную на плате за мощность.

На момент подписания этой статьи необходимые исполнительные документы, предназначенные для практической реализации схем поддержки ВИЭ в России, не приняты.

Во втором пункте статьи 32 Федерального закона №35-ФЗ от 26 марта 2003 года «Об электроэнергетике» и в редакции Федерального закона «О схеме надбавки к цене на электроэнергию» №250-ФЗ от 4 ноября 2007 года написано и прописано, что «цена электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах, определяется путем прибавления к равновесной цене оптового рынка надбавки, устанавливаемой в определенном Правительством Российской Федерации порядке». Точка.

На мой взгляд, после вдумчивого прочтения приведенной цитаты из федерального закона становится понятно, что надбавка должна рассчитываться таким образом, чтобы обеспечить достижение стратегических национальных целевых показателей в области использования ВИЭ и это напрямую связано с расчетами объемов и продолжительностью поддержки ВИЭ со стороны государства. Бери закон и работай. Реализуй национальные целевые показатели к намеченным срокам. Ура! Но закон у нас законом, а схема с надбавкой на практике до сих пор не действует. По мнению авторов фундаментального и очень детально проработанного аналитического исследования «Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение российского великана», подготовленного в рамках программы Международной финансовой корпорации (IFC) по развитию возобновляемых источников энергии в России, упущением в этой части законодательного регулирования является отсутствие постановления правительства о порядке определения надбавки к равновесной цене оптового рынка.

В Распоряжении Правительства РФ № 1166-р от 18 августа 2009 года «О комплексе мер по охране окружающей среды» говорится о том, что нормативно-правовой акт для расчета надбавки будет принят и что этот акт определит продолжительность действия схемы поддержки. Однако по факту формирование нормативной базы, касающейся схемы надбавки к цене на электроэнергию, на сегодняшний день не завершено.

Вместо этого 28 декабря 2010 года внесены поправки в Федеральный закон «Об электроэнергетике», в том числе предусматривающие возможность реализации схемы поддержки ВИЭ на основе механизмов торговли мощностью.

Новая схема на базе мощности

Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об электроэнергетике», от 28 декабря 2010 года предусматривают возможность организации поддержки ВИЭ через рынок мощности. В соответствии с пунктом 1 статьи 32 федерального закона покупатели электрической энергии обязаны заключить договоры о предоставлении мощности для оплаты установленной мощности только тех объектов, которые определены Правительством Российской Федерации. Из подготовительных документов следует, что к такому генерирующему оборудованию относятся также ВИЭ.

Согласно новой схеме поддержки на базе платы за мощность производство электроэнергии ВИЭ будет стимулироваться за счет заключения договоров о предоставлении мощности ВИЭ, но в названном законе не дано определения понятию «договор о предоставлении мощности», которого также нет и в Федеральном законе «Об электроэнергетике». Кроме того, в Федеральном законе «Об электроэнергетике» отсутствуют положения, из которых можно было бы вывести значение этого понятия. Никакие нормативные документы не устанавливают содержание «договоров о предоставлении мощности ВИЭ». Однако понятие «договоры о предоставлении мощности» определено пунктом 4.10 Правил оптового рынка.

Для реализации новой схемы поддержки на базе платы за мощность необходимы действия со стороны Правительства Российской Федерации, Министерства энергетики и НП «Совет рынка». Необходимо определить перечень объектов ВИЭ, которые будут иметь право заключать ДПМ. В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Федерального закона «Об электро-энергетике» определение этого перечня находится в компетенции Правительства Российской Федерации. Более того, правительство должно установить ценовые параметры и сроки поддержки. С учетом этого НП «Совет рынка» должно определить содержание стандартных договоров о предоставлении мощности ВИЭ.

Новая схема поддержки на базе платы за мощность доступна не для всех генерирующих объектов ВИЭ. Во-первых, эта схема привязана к оптовому рынку. Поэтому ее применимость ограничена: схема доступна для генерирующих объектов с установленной мощностью не менее 5 МВт.

Во-вторых, договоры о предоставлении мощности ВИЭ будут заключаться с операторами нового генерирующего оборудования на базе ВИЭ, включенного в перечень, одобренный Правительством Российской Федерации.

Схема с надбавкой и схема на базе платы за мощность. Нужное подчеркнуть

Как связана новая схема поддержки на базе платы за мощность с другой схемой поддержки, за счет надбавки к цене на электрическую энергию? Заменяет ли она схему надбавки к цене на электрическую энергию? Если предполагается применять обе схемы, то в какой степени генерирующее оборудование ВИЭ сможет получать преимущества схемы на базе платы за мощность в дополнение к схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию? Имеют ли право генераторы ВИЭ продавать произведенную электроэнергию по рыночной цене, увеличенной на сумму надбавки, если они заключили договор о предоставлении мощности ВИЭ? И наоборот, исключает ли поддержка по схеме на базе платы за мощность поддержку по схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию?

Федеральный закон «Об электро-энергетике» с поправками, внесенными 28 декабря 2010 года, в явном виде не отменяет схему надбавки к цене на электрическую энергию. Однако в подготовительных документах для Федерального закона от 28 декабря 2010 года предполагается, что новая схема «отменяет утверждение обязательного объема электрической энергии, выработанного аттестованным оборудованием на базе ВИЭ и подлежащего обязательному приобретению покупателями оптового рынка», а также что изменения, внесенные в Федеральный закон «Об электроэнергетике», создают «новый механизм поддержки развития производства электрической энергии на базе ВИЭ, требующий обязательной покупки мощности ВИЭ вместо начисления надбавки к цене на электрическую энергию». В пользу такой интерпретации говорит и то, что схема стимулирования ВИЭ на основе платы за мощность нашла поддержку на высшем политическом уровне. Действительно, президент Медведев, председатель правительства Путин и заместитель председателя правительства Сечин уже распорядились рассмотреть возможность поддержки ВИЭ на основе рынка мощности.

Федеральный закон «Об электро-энергетике» по-прежнему сохраняет за генераторами ВИЭ право на надбавку к цене на электрическую энергию на оптовом рынке. Он сохраняет за Правительством Российской Федерации обязанность одобрить такую надбавку, призванную обеспечить достижение национальных стратегических целей развития ВИЭ. Более того, этот закон по-прежнему ссылается на обязанность покупателей приобретать на оптовом рынке определенное количество электрической энергии, выработанной на базе ВИЭ, и требует, чтобы НП «Совет рынка» организовало регистрацию сертификатов, подтверждающих производство определенного количества электроэнергии на ВИЭ.

Искомая комбинация инвестора. Российский вариант

Российские власти официально пока еще не отказались от схемы с надбавкой к цене на электрическую энергию и не заменили ее механизмом на базе платы за мощность.

Подготовительные документы для внесения изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 28 декабря 2010 года на самом деле свидетельствуют, что эта схема придет на смену схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию в ценовых зонах оптового рынка.

Однако, учитывая преимущественную силу действующих формулировок закона перед подготовительными документами, еще не поздно поддержать оба подхода. Чтобы не допустить возможности излишней компенсации, можно разработать альтернативный вариант, исключающий поддержку одних и тех же генерирующих объектов как по схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию, так и по схеме на базе платы за мощность. Комбинированный подход к поддержке ВИЭ, объединяющий регулируемый и свободный сегменты рынка, совместим с философией, лежащей в основе приватизации и либерализации рынка электроэнергии в России.

Многие страны Евросоюза выбирают комбинированные схемы поддержки (например, льготные тарифы и зеленые сертификаты либо субсидии и надбавки). По аналогии российские власти могут принять решение о поддержке определенных инвестиций в ВИЭ на основе договоров о предоставлении мощности ВИЭ. Эти стратегические инвестиции могут, например, осуществляться в виде особо значимых проектов или технологий, которые являются относительно новыми. Другие инвестиции в ВИЭ, возможно, будут реализовываться в рамках схемы с надбавкой к цене на электрическую энергию. Правительство может заранее определять расположение и тип проектов, которые оно хотело бы поддерживать по схеме на базе платы за мощность. Договоры о предоставлении мощности ВИЭ будут заключаться для этих проектов после конкурсного отбора заявок инвесторов. При поддержке по схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию инвесторы могут независимо предлагать проекты. Затем Министерство энергетики могло бы одобрить те проекты ВИЭ, которым может предоставляться соответствующая поддержка.

Инвесторы могли бы выбирать между схемой на базе платы за мощность и схемой надбавки к цене на электрическую энергию. В этом случае при реализации стратегически важных проектов, для которых предусмотрено заключение договоров о предоставлении мощности ВИЭ, инвестор может отдать предпочтение схеме надбавки к цене электроэнергии. В ЕС возможность выбора различных вариантов поддержки предоставляют, например, Испания, Чехия, Эстония и Словения. В России такой подход хорошо согласуется с действующими нормами классических договоров о предоставлении мощности, в соответствии с которыми инвесторы ОГК и ТГК могут отказаться от регулируемых тарифов и выбрать участие в конкурентном рынке мощности.

Комбинированный подход, сочетающий схему с надбавками в рынке на сутки вперед и схему на базе платы за мощность, может привести к увеличению административной нагрузки при продвижении ВИЭ в России. Действительно, в этом случае потребуется тщательная проработка двух параллельных схем поддержки. Однако положительный эффект более высокой стабильности и прогнозируемости нормативно-правовой среды способен превзойти возможные затраты, связанные с реализацией такого подхода. Такой положительный эффект может составлять 10–30% от цены электро-энергии.

Иван Понырев