О необходимости реформирования подходов к регулированию естественных монополий

Генеральный директор Института проблем естественных монополий Юрий Саакян направил в администрацию президента, правительство, профильные министерства и компании, традиционно определяемые как субъекты естественных монополий (РЖД, «Газпром», «Россети» и др.), меморандум «О необходимости реформирования подходов к регулированию естественных монополий».

«Энергополис» публикует текст документа, который предлагает отказаться от попыток отношения к монополиям как к бизнесу и ставит перед ними инфраструктурные задачи с понятным механизмом оценки выполнения и оплаты их услуг.

Прошедшее десятилетие стало для экономики нашей страны не менее революционным, чем предшествующие ему годы. Либерализация одних секторов экономики шла параллельно с процессом усиления роли государства в других отраслях. Не обошли эти события и естественные монополии, более того, именно эти сферы подверглись наиболее существенной трансформации, по своей глубине порой превосходящей самые масштабные реформы 90-х годов.

Реформы и дисбалансы

Само понятие естественной монополии претерпело существенные изменения, и сегодня мы наблюдаем самый широкий плюрализм в трактовке этого, казалось бы, устоявшегося термина: от определения, ограниченного рамками законодательства, до признания естественномонопольной сферой абсолютно всего, к чему имеет отношение инфраструктура. На наш взгляд, это является отражением того, что по мере либерализации естественномонопольных секторов, проводившейся последние десять лет, всем стала очевидна тождественность понятий инфраструктуры и естественной монополии. Теперь мы говорим об инфраструктурных отраслях экономики как о естественной монополии, где имеются собственно естественномонопольный сегмент и  либерализованный конкурентный сектор.

Либерализация и развитие конкурентных начал были лейтмотивом и главным обоснованием всех реформ, проводимых в отношении естественных монополий. Необходимо признать, что ожидаемые эффекты от них – рост экономической эффективности, снижение регуляторно-управленческой нагрузки на государство как на регулятора, улучшение положения потребителей – не были достигнуты в полной мере, а зачастую и не достигнуты вовсе. Мы видели, как на месте одной общенациональной естественной монополии возникает множество локальных, менее подконтрольных и прозрачных. Наиболее характерный пример – электроэнергетика, где вместо РАО «ЕЭС России» мы получили несколько сотен электросетевых компаний, которые являются естественными монополиями, и оправдать их огромное число необходимостью развития конкуренции невозможно.

Любое ограничение роста тарифов в естественномонопольном секторе почти никак не облегчало положение потребителей, так как либерализованный сегмент, чутко улавливающий текущую экономическую конъюнктуру, почти всегда добирал с потребителей то, что не было позволено естественным монополиям. Так, ограничение роста тарифов ОАО «РЖД» не приводило к ограничению роста транспортных расходов грузовладельцев. До 2014 года рост стоимости услуг владельцев грузовых вагонов и стоимости услуг по перевалке грузов в портах существенно опережал индексацию тарифов ОАО «РЖД». При этом, лишая естественные монополии самых доходных видов деятельности и передавая их в ходе реформирования частному собственнику, никто не снимал с первых явные и скрытые социальные функции, а значит, никуда не девались и связанные с этим расходы. Так, ОАО «РЖД» по-прежнему в обществе ассоциируется с социальной ответственностью за пассажирские перевозки.

Таким образом, либерализация внесла дисбаланс в работу инфраструктурных отраслей, а сами отрасли оказались в серьезном системном кризисе. Причина произошедшего — ошибочное целеполагание в ходе реформ и во многом, как следствие этого, ошибки в прогнозировании практических последствий той или иной модели реформирования, тех или иных регуляторных и управленческих решений. Комплексная оценка эффектов от таких решений стала одной из важнейших задач, которые решал институт на протяжении всего этого времени. Это потребовало существенного роста компетенций ИПЕМ в отношении как отраслей-поставщиков для естественных монополий, так и отраслей-потребителей. Работа по оценке последствий тех или иных решений потребовала более глубокого подхода к прогнозированию и моделированию, в частности, это выразилось в начале разработки собственной модели меж­отраслевого баланса, детализирующей эффекты в естественномонопольных секторах.

Бизнес или «собес»?

Проблемы естественномонопольных и инфраструктурных секторов многочисленны и не имеют общих универсальных решений. Однако общей и ключевой проблемой, как показала практика последних десяти лет, является отсутствие единства подходов к регулированию естественных монополий. Порой подходы и принципы ценового, антимонопольного и иного регулирования в электро­энергетике, газовой сфере и железнодорожном транспорте диаметрально различались. Главная реформа, которую нам предстоит провести, – реформа этих подходов.

Единственным источником целеполагания в сфере регулирования и реформирования естественных монополий может быть государство, и только оно может определять стратегические цели и приоритеты в отношении естественных монополий. Необходимо четкое и явное, в виде документа, имеющего значимый правовой статус, определение целей, задач и функций естественных монополий на долгосрочную перспективу. Долгосрочность во всех аспектах регулирования естественных монополий обусловлена длительностью их инвестиционных циклов. Такой документ (или, скорее, система правовых актов) должен давать ответы на вопросы, касающиеся показателей экономической эффективности, социальных, геополитических и иных целей и задач, которые государство ставит перед естественномонопольными секторами. Сегодня мы стоим перед необходимостью ответа на множество непростых вопросов, но все их можно свести к одному: естественные монополии – это бизнес или «собес»? Если бизнес, то какова должна быть норма рентабельности? Если «собес», то какие KPI необходимо ставить менеджменту? Кто должен определять потребности в инфраструктуре и объеме услуг: сами монополии или государство при долгосрочном планировании? Допустимо ли отсутствие долгосрочных правил игры и инвестиционных программ в естественномонопольных секторах? Допустимо ли перекрестное субсидирование? Если да, то в каких масштабах, на каких принципах и для решения каких задач?

Взаимные обязательства

Формулирование вышеуказанных вопросов и проработка ответов на них позволят закрепить долгосрочные параметры и принципы работы естественных монополий, в том числе такие ключевые, как минимальные наборы услуг, показатели надежности, качества, доступности. Текущее положение, когда подразумевается, что государство может требовать от естественных монополий чего угодно, а естественные монополии получают за это индульгенцию на неэффективность, недопустимо, и фиксирование взаимных обязательств – единственно возможный выход из сложившейся порочной практики.

Закрепление долгосрочных параметров и принципов работы естественных монополий не самоцель, а необходимое условие перехода к реальному долгосрочному тарифному регулированию. Очертив минимальные требования к хозяйственным функциям и задачам, можно переходить к реальной минимизации издержек, в том числе через прямое и явное отнесение определенных затрат на определенные услуги. Это же касается и инвестпрограмм, для которых также появляются понятные критерии необходимости их реализации. Важнейшим условием и риском, связанным с долгосрочным тарифным регулированием, является наличие политической воли со стороны государства в части обеспечения неизменности правил игры и понятных, юридически обязывающих принципов, в соответствии с которыми эти правила могут быть изменены, если того требует, например, дальнейшее повышение экономической эффективности или определенная экономическая ситуация.

Риски и полномочия

Закрепление взаимных обязательств существенно увеличивает прямые финансовые риски для государства, так как неэффективное долгосрочное регулирование, безусловно, приводит к необходимости оплаты совершенных ошибок из бюджета. Это, в свою очередь, требует качественно иного уровня государственного регулирования естественных монополий. Кадровый состав регулятора не должен уступать по компетентности аналогичным кадрам в субъектах естественных монополий. Это потребует не только соответствующих затрат, связанных с повышенной оплатой труда в регулирующих органах, но и введения ряда ограничений для их сотрудников, в первую очередь связанных с переходом на работу в регулируемый субъект, равно как и наоборот.

Определенно возникает необходимость и в предоставлении больших полномочий регулятору, так как эффективное регулирование требует принятия безотлагательных, оперативных мер, как, например, внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность естественных монополий. Цель предоставления больших полномочий — дать возможность регулятору качественно выполнять одну из своих самых главных задач – обеспечивать принципы долгосрочности в регулировании естественных монополий.

Даже самый компетентный кадровый состав регулирующих органов не способен принимать решения, направленные на повышение эффективности регулирования, без обладания всей полнотой информации о предмете регулирования и ценной прикладной информации от потребителей их услуг. Таким образом, главнейшей задачей становится реальное повышение прозрачности естественных монополий как для регулирующих органов, так и для потребителей, в том числе за счет ограничения перечня документов, имеющих гриф ДСП. Безусловно, выполнение данной задачи представляется весьма непростым, но без адекватной обеспеченности регулятора своевременной и достоверной информацией об объектах регулирования никакой рост эффективности госрегулирования не будет возможен.

Тарифы и политика

В силу различия решаемых задач любой, даже самый эффективный и компетентный регулятор всегда будет уступать в квалификации узкоспециализированным специалистам регулируемых хозяйствующих субъектов. С другой стороны, это можно компенсировать за счет ресурсов и компетенций потребителей их услуг как наиболее заинтересованных в росте экономической и производственной эффективности естественных монополий. Более полная вовлеченность потребителей в процесс тарифообразования позволит регулятору с большей полнотой информации, более обоснованно принимать тарифные и иные решения в отношении субъектов естественных монополий. Последние ввиду состязательности с потребителями в тарифном процессе невольно будут способствовать постоянному росту компетентности как регулятора, так и потребителей. Регулятор, в свою очередь, должен не просто оставаться над борьбой интересов субъектов естественных монополий и потребителей, а использовать ее в интересах государства для нахождения оптимальных и эффективных регуляторных решений. Эффективное выполнение этой задачи требует глубокого понимания глубинных интересов всех игроков, а также понимания того, что отнюдь не всегда самые благие декларации той или другой стороны, в том числе потребителей, соответствуют их реальным целям и тем более целям государства.

Все предложения самих естественных монополий, потребителей их услуг и регулирующих органов необходимо качественно оценивать на предмет соответствия целям и задачам государственной политики в сфере регулирования естественных монополий. При этом в каждом случае необходимо учитывать наличие различных категорий потребителей и иных групп лиц с разными лоббистскими возможностями и с зачастую различными интересами.

Только при реализации такого комплексного и долгосрочного подхода возможно налаживание сбалансированной регуляторной политики в отношении естественных монополий, максимально полно учитывающей долгосрочные интересы всех участников.