Без «мили последней» Российская электроэнергетика – 2013

Уходящий 2013 год был богат на события для электроэнергетики. Были приняты некоторые системные решения, и решены многолетние проблемы. В то же время некоторых других обещанных решений профессиональное сообщество так и не дождалось.

10 лет после рао

 

В уходящем году исполнилось десять лет с тех пор, как была запущена реформа электроэнергетической отрасли. Изначально предполагалось, что этот сегмент экономики станет конкурентным, что должно было привести к его оздоровлению, снижению цен на электричество и другим благам. Однако на выходе получилось совсем не то, что планировали авторы реформы.
Как отмечал, выступая весной на одном из посвященных «юбилею» форумов, министр энергетики Александр Новак, отрасль в результате реформы переведена в систему экономических условий, следовательно, «улучшилась надежность и повысилась доступность энергоснабжения, прекратились веерные отключения, появилась возможность выбора различных тарифных планов». Однако осталось немало проблем, «в том числе перекрестное субсидирование».

 

Перекрестка была ликвидирована волевым решением только в конце 2013 года. Но есть ещецелый ворох последствий реформы отрасли, умноженных на российскую специфику. Одно из них – стремительный рост цен на электроэнергию: по разным оценкам, этот показатель составляет от 2,5 до 4 раз. Это приводит к неконкурентоспособности некоторых других отраслей экономики, дополнительному росту цен и всеобщему взаимному недовольству. Согласно оценкам ИПЕМ, заметно снизилась рентабельность деятельности компаний энергоемких отраслей промышленности: в металлургии в 2008 году она составляла 21–32%, а в 2012-м – 6–13%, что даже ниже, чем в кризисном 2009-м. Еще одна проблема – отсутствие реальной конкуренции. Значительная доля российских энергоактивов принадлежит государственным компаниям – «Газпрому» и «Интер РАО». Таким образом, получается, что, несмотря на реформу, отрасль по-прежнему в большой степени остается в руках государства.

Следующим проколом стала неверная оценка перспектив потребления электроэнергии. Это привело к завышению инвестпрограмм по строительству новых мощностей. Также до сих пор нет стабильной модели рынка, эта сфера регулируется разовыми решениями.

Многие эксперты констатируют, что реформа энергетики провалилась. Инвестиции были привлечены только на первом этапе, в настоящее время зарубежные инвесторы не планируют браться за новые проекты сверх уже выполняемых. Стабилизации цен не произошло. По некоторым подсчетам, цены в долларах со времен реформы выросли в 10–12 раз.

Исправить ситуацию можно только комплексным подходом – повышая прозрачность работы различных сегментов, создавая стабильные и долгосрочные правила игры, вырабатывая рыночные механизмы взаимодействия. Но пока ситуация в отрасли больше похожа на картину из известной басни Ивана Крылова: из кожи лезут вон, а возу все нет ходу.

Миля, ставшая последней

В начале ноября президент подписал закон о поэтапном прекращении действия в России «последней мили». Перекрестное субсидирование в электросетях с 1 января 2014 года будет отменено в 63 регионах, с 1 июля 2017 года – еще в 16 регионах, а с 1 июля 2029-го – в последних четырех регионах. При этом снижение ставки перекрестного субсидирования может осуществляться более высокими темпами по соглашению между уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ и потребителями, энергопринимающие устройства которых технологически присоединены к объектам электросетевого хозяйства или его частям, переданным в аренду ТСО.

«Ставка перекрестного субсидирования дополнительно уменьшается на размер средств бюджетов бюджетной системы РФ в случае предоставления таких средств для снижения величины перекрестного субсидирования ТСО в порядке, установленном Правительством РФ», – указывается в законопроекте.

Такое решение стало компромиссным для Минэнерго, сетевых компаний и крупных потребителей электроэнергии. По оценкам министерства, если бы «последняя миля» была отменена со следующего года во всех регионах, убытки электросетевого комплекса составили бы порядка 57–58 млрд рублей. Для потребителей рост тарифов составил бы от 69% (Бурятия) до 166% (Красноярский край).

Решение проблемы «последней мили» путем установления разных сроков ее ликвидации может удовлетворить промпотребителей, не слишком болезненно ударить растущими тарифами по населению и отложить недополучение выручки компаниями, занимающимися распределением электроэнергии в наиболее проблемных регионах. Также в законе четко прописано, что делать компаниям, уже заключившим прямой договор с ФСК: «Если с 1 января 2014 года потребитель, энергопринимающие устройства которого присоединены к объектам, переданным в аренду, пользуется услугами по передаче электрической энергии без заключения договора, данный потребитель обязан оплатить территориальной сетевой организации, арендующей указанные объекты или их части, фактически оказанные услуги».

То, что решение проблемы после многолетних обсуждений было проведено твердой рукой, дает надежду на долгосрочность его принятия и установление единых правил игры для всех участников рынка. Заодно оно может стать стимулом для энергокомпаний снижать свои операционные и инвестиционные издержки.

Всероссийские сети

Указ «Об открытом акционерном обществе «Российские сети» был подписан президентом РФ еще 22 ноября 2012 года. Но основная часть преобразований пришлась на первую половину уходящего 2013-го. 23 марта Холдинг МРСК был официально переименован в открытое акционерное общество «Российские сети». Генеральным директором новоиспеченного гиганта 14 июня 2013 года был избран Олег Бударгин. В середине июня в рамках консолидации электросетевого комплекса РФ госпакет акций «ФСК ЕЭС» был внесен в уставный капитал «Российских сетей». Передача госпакета позволила завершить ключевой этап структурных преобразований системы управления магистральными и распределительными электрическими сетевыми активами. Сейчас «Россети» управляют примерно 70% распределительных и 90% магистральных сетей России.

В самом начале процесса сращивания электросетевых компаний было заявлено, что основные цели этого процесса – сдерживание роста тарифов на уровне инфляции, синхронизация инвестиционных программ и повышение уровня подготовки к отопительному сезону. Сейчас на сайте «Россетей» написано, что «целью структурных преобразований было создание единого центра ответственности перед акционерами за скоординированную работу магистральных и распределительных сетей, координация работы по повышению экономической эффективности инвестиционной деятельности, разработка единых стандартов и показателей качества, повышение операционной эффективности магистральных и распределительных сетевых компаний». Единственное направление, в котором были сделаны некоторые шаги в уходящем году, – это «повышение экономической эффективности инвестиционной деятельности», и то оно было вызвано скорее урезанием инвестпрограмм госмонополий. Еще одно событие, которое прогнозировали на вторую половину 2013 года, но которого так и не дождались, – приватизация отдельных распредсетевых компаний: теперь она запланирована на 2014 год.

Надежда на светлое будущее российского электросетевого комплекса есть: команда «Россетей» формировалась из лучших умов дочерних предприятий. Хотя руководство осталось прежним, лишь поменявшись местами (или компаниями). Сама монополия не стоит на месте: «Россети» создали собственный совет потребителей, заявляли о создании проекта Федерального испытательного центра, выдвигали другие инициативы.

Для многих экспертов объединение электросетевых компаний в единый холдинг стало звоночком, отмечающим разворот реформы электроэнергетики. В секторе, разделенном по принципу различных видов деятельности менее пяти лет назад, очевидны обратные процессы. И электросети не единственная сфера, в которой идут изменения, противоположные идеям Чубайса. Приведет ли это к улучшению деятельности электросетевого комплекса России, повышению его прозрачности и решению самых насущных проблем, покажет время.

Чемпионы по техприсоединению

За минувший год в России значительно улучшились условия техприсоединения к электросетям. Согласно оценке экспертов Всемирного банка, составляющих ежегодный рейтинг Doing business, в 2013-м наша страна заняла 117-е место – против 188‑го годом ранее. Изменение позиции на 71 пункт является мировым рекордом в данной области.

Удобство подключения к энергетической инфраструктуре выделяется в качестве одного из основных для оценки условий ведения бизнеса. Поэтому упрощение процедуры технологического присоединения к электросетям стало важным направлением работы Минэнерго и «Россетей». Согласно официальной информации, в 2013 году количество этапов подключения потребителей к электрическим сетям удалось сократить с десяти до семи, а предельный срок подключения уменьшился с 280 до 195 дней. К 2017 году планируется сократить процедуру подключения до пяти этапов, а предельный срок – до 40 дней. За счет этого предполагается войти в топ-20 ежегодного рейтинга Всемирного банка.

За прошедший год для упрощения процедуры присоединения к электросетям действительно было сделано немало. МОЭСК внедряет (и активно пиарит) программу «Пять шагов за три визита», направленную на владельцев энергопринимающих устройств мощностью до 150 кВт включительно. «Россети» планируют к 2017 году «сократить рассмотрение заявки на технологическое присоединение с мощностью до 150 кВт до 15 дней, количество визитов для получения услуги во всех регионах – до трех, а сроки готовности к осуществлению техприсоединения – до 40 дней». Многие сетевые компании предоставляют потребителям возможность подать заявку на техприсоединение через Интернет. Принимаются законодательные акты как регионального, так и федерального значения: Правительство России внесло изменения в порядок льготного техприсоединения потребителей. Теперь заявитель может один раз в три года подключить объект к электросетевой инфраструктуре на территории города или муниципального образования по льготной ставке – 550 рублей до 15 кВ. Кроме того, согласно новым правилам, стоимость подключения к электросетям членов садоводческих, дачных, гаражных и иных некоммерческих объединений также не может превышать 550 рублей в расчете на каждого члена товарищества.

Надо отметить, что одновременно «Россети» заявили, что предоставление льгот по технологическому присоединению малого и среднего бизнеса означает получение выпадающих доходов: в 2012 году они составили 10 млрд рублей, по итогам 2013-го прогнозируются на уровне 14,5 млрд рублей без НДС. Очевидно, что это будет каким-то образом компенсироваться, и, возможно, способ этот будет не самым приятным для потребителей услуг электросетевого гиганта.

Упрощение техприсоединения не единственная сфера, где энергетикам следует развернуться лицом к потребителю. Есть еще безопасность, снижение расходов отрасли и повышение качества обслуживания. Кроме того, надо понимать, что, рванув на 117-е место по показателю «Подключение к системе электроснабжения», Россия оказалась в окружении таких стран, как Мальта (115-е), Йемен (116-е), Мали (118-е) и Китай (119-е место по этому же критерию).

Стоп-тариф

В 2014 году будут заморожены тарифы естественных монополий. План мероприятий по ограничению конечной стоимости товаров и услуг инфраструктурных компаний утвердил премьер-министр РФ Дмитрий Медведев. Документ включает в себя меры, способствующие снижению начиная с 2014 года нерегулируемой составляющей в конечной стоимости услуг естественных монополий в сфере железнодорожных перево­зок, газоснабжения, электроэнергетики, коммунального комплекса. К таковым относятся оптимизация операционных расходов, снижение стоимости товаров, работ и услуг, другие меры.

Индексация тарифа на железнодорожные перевозки произойдет в январе 2015 года на уровень инфляции предыдущего года. Тарифы на газ для всех потребителей, а также электросетевые тарифы будут повышены лишь в июле 2015 года. Уровень роста тарифов привяжут к показателю инфляции за предыдущий год. По оценкам Министерства финансов, от заморозки тарифов стоит ожидать снижения уровня инфляции на 0,5–1 процентный пункт. А в Минэкономразвития рассчитывают на ускорение роста ВВП в следующем году до 3% (с имеющихся 2,8%).

Экономить компании планировали за счет самых разных ресурсов. «Россети» из-за заморозки тарифов планировали провести дополнительный анализ инвестиционных программ ДЗО «на предмет обоснованности принимаемых технических решений, соответствия перспективному развитию электроэнергетики в субъектах РФ, а также необходимости синхронизации инвестиционных программ распределительных компаний и ФСК». Приоритет среди финансируемых за счет тарифных источников проектов планировалось отдать программам, связанным непосредственно с надежным и качественным электроснабжением потребителей. «Недопустимо, чтобы оптимизация проводилась за счет сокращения численности производственного персонала», – подчеркивается в официальном сообщении сетевого гиганта. РЖД, напротив, поставили на урезание человеческой составляющей и сферы безопасности. Компания сразу заявила, что ей придется сократить расходы на оплату труда сотрудников на 40 млрд рублей. «Газпром», оценив перспективы, сообщил, что под угрозой сокращения около 300 тыс. рабочих мест.

В итоге РЖД все-таки перевели часть сотрудников на неполную рабочую неделю. Госкомпании сокращают инвестпрограммы. По словам Олега Бударгина, инвестпрограмма «Россетей» в 2014–2018 годах может составить до 220 млрд рублей в год, «на пять лет – около 90 млрд в год на магистральные сети, 120–130 млрд в год – распределительные сети». ФСК объявила о сокращении инвестпрограммы на 2014–2017 годы до 325 млрд рублей (ранее предполагалось вложить более 620 млрд).

Одновременно монополии просят у государства денег из ФНБ. А в Госдуму внесен законопроект, предлагающий запретить естественным монополиям финансировать спортивные клубы.

Позеленеет ли российская электроэнергетика?

Весной 2013 года в России наконец-то было принято постановление, регламентирующее развитие ВИЭ. Наконец-то – потому что на этом поприще было сломано немало копий. Документ утвердил правила, определяющие цены на мощность объектов возобновляемой энергетики, с учетом обеспечения возврата инвестированных средств. Норма доходности составляет 14% до 2015 года и 12% после 2015 года. В сентябре был проведен первый отбор на получение государственной компенсации затрат и договора на поставку мощности. В результате было отобрано 32 заявки по строительству солнечных электростанций мощностью от 5 до 25 МВт (общая мощность 400 МВт), а также семь проектов ветростанций мощностью 15 МВт каждая (общая мощность 105 МВт). Заявок по гидрогенерации подано не было.

Принятие комплекса мер по поддержке возобновляемой энергетики было негативно встречено потребителями электроэнергии, поскольку новые правила вынуждают их заключать договоры на покупку энергии из возобновляемых источников. Согласно подсчетам НП «Совет производителей энергии», принятие мер поддержки производителей ВИЭ на розничном рынке создаст дополнительную нагрузку на сетевые организации и конечных потребителей в размере более 50 млрд рублей в год. По другим подсчетам, оплата развития возобновляемой энергетики через рынок мощности повысит стоимость мощности на 85 млрд рублей к 2020 году.

Недообсужденность и недорабо­танность принятых документов (а многие регулирующие подзаконные акты в этой сфере еще не доработаны) может сыграть злую шутку со сторонниками развития ВИЭ в России. Может статься так, что уже в самом недалеком будущем принятые инструменты придется корректировать, чтобы минимизировать неучтенные негативные последствия. Меж тем в ближайшее время планируется разработать комплекс мер по поддержке использования возобновляемой энергии в теплоснабжении, особенно в удаленных районах.

Не дождались

Среди многих побед 2013 года можно найти и поражения – обещания, которые не были выполнены. Так, проект распоряжения правительства, утверждавший упрощенные процедуры в рамках поддержки возобновляемых источников энергии на розничном рынке, появился еще в 2012 году и должен был заработать летом. Однако принятие новой процедуры затянулось.

 

Не дождалось энергосообщество и новой модели рынка электроэнергии. Различные ее варианты обсуждались уже давно, но решения в пользу какого-то одного не было принято. Согласно последнимзаявлениям вице-премьера Аркадия Дворковича, нынешняя модель закончит свое существование в ближайшие два года.

Еще одной проблемой грозит стать применяемая норма потребления электроэнергии. Пока непонятно, будет ли она результативна с точки зрения повышения энергоэффективности, но вот инструментом повышения тарифов для населения она рискует стать намного быстрее. А это, в свою очередь, приведет только к замедлению роста уровня жизни в стране.

 

Юрий Саакян
Генеральный директор Института проблем естественных монополий

 

– Реформирование оптового рынка не должно идти в отрыве от других мер по повышению эффективности отрасли. Проблему надо решать комплексно: необходимо повышать прозрачность работы сетевого комплекса и решать вопросы розницы, и прежде всего проблему неплатежей, которая вышла сейчас на первый план. Основные причины, вызвавшие рост тарифов в сетевом комплексе, связаны с ошибками при введении RAB-регулирования, непрозрачностью инвестиционных программ электросетевых компаний и нерешенными проблемами перекрестного субсидирования, в том числе «последней мили».

В секторе генерации, в свою очередь, так и не была создана необходимая для снижения цен и издержек конкурентная среда. Договоры на предоставление мощности (ДПМ) из механизма, гарантирующего обеспечение выполнения обязательств инвесторов, превратились в порочный для нашей электроэнергетики инструмент, исключающий предпринимательские риски для генераторов, гарантируя им окупаемость инвестиций в рекордно короткие по отраслевым меркам сроки.

Что касается оптового рынка, необходим отказ от порочных с точки зрения развития рыночных отношений в отрасли механизмов ДПМ и КОМ, которые оказались выгодны генераторам и совсем не выгодны потребителям. Предлагаемая сегодня система отношений в рамках двусторонних договоров способна сформировать реальные рыночные сигналы от промышленности как по объемам, так и по ценам.