Реформа энергетики, вопросы надежности, эффективности и развития

Сергей Каретин, вице-президент Фонда развития России, специально для журнала "Энергополис"

В июле 2008 года холдинг РАО «ЕЭС России» был ликвидирован как юридическое лицо, и таким образом началась самая масштабная, сложная и небесспорная реформа, соотносимая по своим масштабам и последствиям с переводом плановой экономики СССР на механизмы и законы рыночной экономики РФ. Реформа рынка электроэнергии соотносима в своих масштабах с ваучерной приватизацией, а последствия ее могут быть более значимыми, чем «шоковая терапия».

Сама ликвидация РАО ЕЭС как таковая не привела к ожидаемым реформам в электроэнергетике, но стала значимым событием на рынке, которое констатировало, что вслед за нефтяной вторая системообразующая отрасль экономики России практически оказалась приватизированной или в руках частных собственников. Возражения, что если учесть долю государственного капитала в крупнейших компаниях электроэнергетического сектора и что ничего в общем не изменилось после упразднения РАО ЕЭС, можно принять в расчет с небольшой оговоркой, что грядет очередная волна приватизации и «акционер № 1» объявляет о том, что продает свои доли в крупнейших компаниях.

Бесспорным остается одно – первый и главный результат реформы РАО: электроэнергетика разделена по видам деятельности на монопольную и конкурентную, вертикально интегрированные региональные компании разделены по видам деятельности и объединены межрегионально в целях укрупнения бизнеса, концентрации капитала и придания им инвестиционной привлекательности.

Основная задача, декларировавшаяся в процессе реформирования, – необходимость масштабных инвестиций в энергетику – осталась декларацией, ибо на те самые инвестиции денег ни у государства, ни у РАО ЕЭС не было. Их необходимо было привлечь от инвесторов, отечественных и зарубежных. Кроме непосредственно инвестиционных денег, в качестве средств, которые должны были прийти на рынок, рассматривались средства, которые планировалось получить через новые, справедливые рыночные цены на электроэнергию и мощность. При этом предполагалось, что сами цены при увеличении производства электроэнергии должны были снижаться.

Даже с оговорками на то, что первый реформенный год пришелся на год мирового финансового кризиса, обе цели реформы электроэнергетического сектора России можно считать неисполненными и неисполнимыми по тем же объективным законам рынка из-за ложности посыла и недостоверности выводов. Ключевая ошибка – возможность рыночного ценообразования на электроэнергию. Можно ли реально регулировать спрос на энергию? Нет. Ну то есть теоретически да – через сокращение потребления вплоть до полной остановки производств, по некоторым видам деятельности невозможной. А можно ли регулировать предложение? Да, но некоторым электростанциям остановиться будет дешевле, чем работать. Именно поэтому во всем мире эта деятельность считается монопольной. Может быть, именно поэтому в законодательстве по энергетике и подзаконных нормативных актах создано множество ограничений для производителей электроэнергии, искусственно придающих бессмысленность этому экономически обоснованному шагу. Следствие – массовое неисполнение инвесторами (за исключением иностранных и государственных компаний) своих инвестиционных обязательств и крушение первой, приоритетной, цели.

Кроме того, в процессе реформирования было допущено еще несколько вынужденных, с одной стороны, но системных ошибок, которые повлияли на рост цены на электроэнергию. Огромная ошибка – считать ремонты в энергетике рыночно конкурентными, универсальными. Энергоремонтные предприятия каждой станции, как правило, жестко технологически привязаны к конкретной станции, поскольку каждая станция спроектирована под использование определенного вида топлива, а оборудование каждой станции с момента производства и за годы его ремонта и эксплуатации стало уникальным. После смены собственника вследствие корпоративных противоречий большинство таких ремонтных служб было упразднено, они прекратили существование или перепрофилировались. Специалисты либо вернулись на станции, либо, что чаще, перешли к производителям оборудования и в подрядные организации, аффилированные с руководством энергопредприятий.

Надежность снижается катастрофически либо по причине отсутствия квалификации, либо по причине отсутствия контроля. Аналогичную ситуацию с надежностью своей работы, озабоченность и сигналы о растущих рисках констатируют сегодня и электрические сети.

Другая ошибка, представляющаяся системной, – создание и продажа в процессе реформирования сбытовых компаний с функцией гарантирующего поставщика. Любой инвестор должен возвращать и преумножать вложенные деньги. Как это может делать новый собственник сбытовой компании? Продавать электроэнергию дороже либо проводить реализацию через купленную компанию или через выведение из нее всей «коммерческой» реализации в другой сбыт и в конечном итоге заниматься спекуляцией. Помимо ценового существует и риск надежности энергоснабжения: частные сбыты намеренно задерживают расчеты с сетевыми компаниями, для которых являются единственным покупателем услуг, а в случае неплатежеспособности сбытов вся ответственность за энергоснабжение потребителей, за расчеты с производителями и функция ГП также ложится на сетевые компании.

Еще одна ошибка – межрегиональное укрупнение распределительных сетевых компаний. Оно носило совершенно искусственный характер и было необоснованно даже теоретически. Сделано это было исключительно в угоду миноритарным акционерам РАО «ЕЭС России» с прицелом на их дальнейшую приватизацию. Сегодня каждый филиал МРСК имеет собственное региональное регулирование текущей деятельности, а его инвестиционная деятельность финансируется не за счет привлечения средств на уровне головной компании, а целиком за счет потребителей. На региональном уровне – либо через установление платы за технологическое присоединение, либо за счет введения в тариф на передачу инвестиционной составляющей (по методике RAB).

Следующая системная ошибка – кадровая политика. В последние годы существования РАО «ЕЭС России» (после выхода приказа № 200) и после его ликвидации квалификация и отраслевая компетентность перестали иметь значение при назначении руководителей компаний всех уровней. Временный характер назначений (стандартный контракт руководителя – один год, в редчайших случаях – до трех лет), отсутствие контроля за деятельностью менеджера и серьезные компенсационные выплаты («золотые парашюты») довершили демотивацию. Кроме того, топ-менеджмент головных компаний, по разным причинам осознавший себя временным хозяином управляемых дочерних компаний, принимал в их отношении кадровые и хозяйственные решения, в последнюю очередь нацеленные на экономическую эффективность их деятельности. Ситуация особенно обострилась в последний год существования РАО «ЕЭС России» и после его ликвидации. Принцип РАО ЕЭС по ротации кадров как метода борьбы с коррупцией и неэффективностью, когда в один регион умышленно назначался руководитель из другого, по возможности дальнего, привел не только к абсолютно обратным результатам, но и часто к неприятию новых руководителей трудовыми коллективами, снижению мотивации персонала и, если угодно, его надежности. Не помогало это и налаживанию взаимодействия с региональными властями и местными элитами, что для России, с ее культурной и деловой традицией, является более чем существенным.

Последняя системная ошибка – неправильное формирование объемов и методов выведения электроэнергии в нерегулируемый сектор ценообразования. Объемы формировались в процентах по годам от 0 до 100 без привязки к технологии производства электроэнергии каждым конкретным производителем и балансам электрической энергии.

И наконец, осязаемый результат всего перечисленного: стоимость электроэнергии по стране совершенно логично выросла. Экономика страны не чувствует этого только по причине глобального спада потребления. Но что будет, когда начнется рост? Государство должно решить, что для него важнее: рыночные принципы работы монопольной отрасли или глобальные конкурентные преимущества отечественной экономики в мире, а также надежность энергоснабжения потребителей? Если второе, государству придется вернуться в энергетику.

Понятно, что никакого пересмотра итогов реформирования РАО не будет. При этом представляются возможными из обязательных, для повышения энергоэффективности в целом и снижения себестоимости отечественного ВВП, облегчения стартапов любого уровня и проведения технологической модернизации экономического сектора страны. Если говорить о возможных путях реорганизации электрических сетей, то представляется вполне логичной идея укрупнения через присоединение ОАО «Холдинг МРСК» и всех компаний, входящих в эту структуру, к ОАО ФСК ЕЭС. Создание на базе региональных распределительных сетевых филиалов дочерних компаний, совместных с администрациями субъектов. ОАО ФСК ЕЭС, со своей стороны, должно обеспечить сохранение контрольного пакета акций в компаниях внесением в их уставный капитал сетевого имущества уровнем напряжения 220 кВ, к которому присоединены потребители региональных сетевых компаний («последняя миля») либо которое более чем на 70% мощности ориентировано на передачу электроэнергии в сети региональных компаний. Также возможно внесение в уставный фонд компаний в виде денежных средств федерального бюджета через ОАО ФСК ЕЭС. Для упрощения управления возможна передача функций управления региональными распределительными сетевыми компаниями в МЭСы и объединение их с ПМЭСами. Эти меры позволят централизовать управление всем сетевым комплексом независимо от уровня напряжения от потребителя до производителя, персонифицировать ответственность, повысить надежность и сократить издержки управления за счет его централизации.

Законодательное закрепление сбытовых функций гарантирующего поставщика за региональными распределительными сетевыми компаниями. Коллектив этих компаний будет сформирован из высвобождаемых работников сбытовых компаний. Целесообразно также снять запрет на приобретение сбытовых компаний сетевыми. Энергетический баланс региона должен формироваться в таких ГП в разрезе потребителей не только по уровню присоединенной мощности, но и по типу – с выделением населения, сельхозпотребителей, коммунальных, социальных, административных потребителей и предприятий, отнесенных к стратегическим, а также прочих (коммерческих). В этом балансе на федеральном уровне должны выделяться защищенные потребители и фиксироваться объем электроэнергии по каждому из них. Фиксированный объем защищенным потребителям должен продаваться в регулируемом сегменте рынка электроэнергии, их отклонения – на свободном.

В кратчайшие сроки требуется возродить институт энергонадзора и осуществить возвращение ремонтных фирм в структуры генерирующих и сетевых компаний. Принять необходимые изменения в ЕТС на уровне Минсоцздрава и Минэнерго. Пересмотреть регулирование затрат на ремонтную деятельность на уровне Минэнерго и ФСТ.

Требуется возвращение государственного контроля за ценообразованием и производством электрической и тепловой энергии. Для этого баланс электрической энергии должен формироваться и утверждаться на уровне Минэнерго и ФСТ не только по регионам, но и по каждому производителю электроэнергии. При этом объем производства электроэнергии должен устанавливаться императивно, исходя из минимизации удельных затрат каждой станции и пропускной способности электрических сетей. Также одновременно должен утверждаться и топливный баланс по каждой станции, исходя из заключенных до момента его утверждения контрактов на поставку топлива на период регулирования. Далее в балансе каждого производителя может выделяться объем энергии, подлежащей продаже в регулируемом и нерегулируемом секторе. По ТГК в регулируемом секторе должен оставаться весь объем электроэнергии, вырабатываемой для обеспечения необходимого отпуска тепла. Регулироваться стоимость этой электроэнергии должна одновременно с тепловой на федеральном уровне. Выработка ТГК сверх тепловой, но не менее объема потребления защищенных групп потребителей может продаваться в нерегулируемом секторе. ОГК должны иметь право продавать в нерегулируемом секторе всю энергию сверх объема защищенных потребителей, закрепленного в их балансе. Рентабельность генерирующих компаний может регулироваться МЭР и ФАС в рамках соглашений с инвесторами (акционерами) на несколько лет вперед. Рентабельность сетевых компаний с ГП устанавливается императивно. НП АТС продолжит играть роль клирингового центра.

Введение квалификационных требований к руководству энергетических компаний всех уровней, процедуры согласования с региональными органами власти, долгосрочных трудовых контрактов с прозрачной системой персональной ответственности и материального стимулирования.

Перечисленные меры осуществимы в короткий срок и потребуют принятия незначительных изменений в законодательство об электроэнергетике и постановления Правительства РФ. Они позволят вернуть избирательный контроль государства за себестоимостью как отдельных предприятий, так и отраслей. Повысить надежность энергоснабжения и персонифицировать ответственность в энергетике в целом. Вернут России энергоэффективность и поднимут конкурентоспособность экономики.

---

Мифы и реалии в энергетике после реформирования РАО «ЕЭС России»

Учитывая сложность проблемы и активную позицию автора, не во всем совпадающую с мнением редакции, мы попросили прокомментировать статью Сергея Каретина нашего постоянного эксперта, заслуженного энергетика РФ Вениамина Пинхасика.

Трудно комментировать такую, я бы сказал, неоднозначную статью. И весьма спорную. В ней собраны почти все мифы и частично реалии российской энергетики после реформирования РАО. Частично в статье есть то, чего хочет сегодняшнее руководство страны. Частично – то, чего хочет руководство Холдинга МРСК, частично – то, чего хочет руководство ФСК. Есть и лоббирование интересов отдельных территорий, в которых тарифы (по разным причинам) были или есть ниже общегосударственных.

Свой короткий комментарий я так и назвал: «Мифы и реалии в энергетике после реформирования РАО «ЕЭС России». Короткий – потому, что каждый из пунктов можно, в принципе, развернуть в отдельную статью. Итак…

Реалии
1. Инвестиции в генерацию пришли. И очень серьезные. Порядка триллиона рублей на июль 2008 года. Государству же как не было дела до инвестиций, так и нет. Оно должно было провести допэмиссию и выкупить пакет акций. Кроме «Интер РАО», государственной компании, но доля государства – не определяющая.
2. Государство имеет все законы, права и механизмы обязать инвесторов выполнить свои обязательства. Нужна только политическая воля.
3. Цена на электроэнергию в перспективе может замедлить свой рост, если ее будет избыток. В Советском Союзе при Минэнерго и в России при РАО ЕЭС всегда (кроме 90-х годов прошлого века) был дефицит электроэнергии, и специалисты об этом знают.
4. Энергоэффективность – это не остановка производства, а снижение себестоимости продукции, повышение ее конкурентоспособности (читайте внимательно послание президента).
5. Согласен, что выделение ремонтных предприятий было сделано в ряде случаев поспешно и привело не к снижению затрат, а, напротив, к их увеличению.
6. Ответственность за надежность никто не снимал с эксплуатационного персонала. Он должен принимать работу у подрядных организаций или у своих ремонтников.
7. Надежность требует внедрения нового оборудования. Его обслуживание должны осуществлять сервисные компании, аккредитованные заводами-изготовителями.
8. Согласен, сбытовые компании продавать было преждевременно. Госпакет должен быть при сетевых компаниях до тех пор, пока не начнет работать полноценно рынок электроэнергии и мощности, как оптовый, так и розничный.
9. Разделение интегрированных компаний по видам деятельности для сетевых компаний стало благом. При интегрированной компании, АО «Энерго», сети финансировались по остаточному принципу. При разделении сети получили свой тариф. В ряде случаев он был недостаточен, но зато точно известен.
10. Создание МРСК было необходимо. За укрупнением – будущее. И дело не только в миноритарных акционерах, хотя их интересы в цивилизованной стране защищены законом, а в том, что мы вынуждены будем осуществлять межтерриториальную интеграцию эксплуатационного персонала (по разным причинам), что сейчас начали уже делать (это тема отдельного разговора).
Ошибка в том, что при создании МРСК регулирование тарифов оставили в регионах. Надо было передать в ФСТ. Опять не хватило политической воли.
11. Перегибы в кадровой политике были, но аттестация персонала как была, так и осталась. Насколько она эффективна, это другой вопрос. Главное, что топ-менеджеры ставили и ставят сейчас на «чистую» экономику в ущерб надежности, а в результате компании терпят убытки. Это происходит из-за непрофессионализма руководителей.

Мифы
1. ФСК уже управляла МРСК, и не очень эффективно. Для этого есть много причин, так как функции и задачи весьма отличаются. Но главное – тарифообразование строится по-разному. В одних ФСК тариф устанавливает ФСТ, в других филиалы МРСК – регионы. Ликвидация сетевых компаний ОАО «Энерго» как юридических лиц и переход на единую акцию МРСК без изменения тарифообразования – ошибка. Переход на единую акцию Холдинга МРСК и, соответственно, ликвидация МРСК приведет к потере управляемости в распредсетевом комплексе страны. Сейчас Холдинг МРСК объявляет: «Мы будем идти на одну акцию!» Это значит, что МРСК лишаются юридического лица. А раз так, все деньги – в Москву! Мы директора лишили управления финансами, экономикой. И кем он стал? Гастарбайтером! А кто самый неэффективный рабочий? Гастарбайтер! Об этом говорит любая наука об управлении. Это – преступление!
2. Государство сегодня присутствует в МРСК, Холдинге МРСК. Полагаю, возможно увеличение доли государства или субъектов Федерации, но только за счет выкупа дополнительной эмиссии акций. Иначе как не было денег на реконструкцию и развитие сетей, так и не будет. RAB по своей сути – это серьезное увеличение тарифа. Государство готово пойти на это?
3. Кандидаты на должность руководителя филиала МРСК и сейчас обсуждаются и согласовываются с губернатором. Но нельзя эту процедуру привести к той, что была в Советском Союзе при КПСС. Вопрос в другом: нет управленцев. Можно быть классным инженером, классным экономистом, даже бизнесменом, но управлять сложной отраслью, сложными коллективами – это особое умение. Нужен отбор менеджеров-управленцев.
4. Автор статьи предлагает все вернуть под управление государства. Это противоречит посланию президента. Пример неэффективного регионального управления – это ЖКХ (полный развал!) и муниципальные электрические и тепловые сети (полный развал!), а также теплогенерация. А в них во всех присутствует государство. Так, государство присутствует, например, в «Ленэнерго» тремя голосами. Но они ничего не решают и не предлагают из того, что нужно городу. А Холдинг МРСК (государство) управляет «Ленэнерго». И вот оно – банкрот. Или полубанкрот. В то же время я уверен, что сети нельзя продавать в частные руки. Для этого сегодня в России нет условий.

И в завершение замечу, что примеры реформирования интегрированных компаний «по уму» в России есть. Это «Псковэнерго». К сожалению, «Псковэнерго» оказалось единственной компанией, более-менее правильно реформированной. Суть в чем: нельзя реформировать все «энерго» под одну гребенку. «Псковэнерго» отличалось почти полным отсутствием генерации. Там была ТЭС небольшая и две маленькие ГЭС. Которые, кстати, нас просто заставили продать, что по сути неправильно.

Отсюда первое. Мы не вывели сервисы, ремонтников. Мы оптимизировали численность и сократили людей, которые нам оказались не нужны. Мы доказали, что в сетях ремонтники должны находиться, потому что есть очень большое количество ремонтов, которые дешевле сделать хозспособом.

Второе. Мы не вывели «Энергосбыт». Мы создали два дочерних предприятия: «Псковэнергосбыт» – это тот, что работает на оптовом рынке, и «Псковэнергоагент» – он работает на рознице. Но это агенты «Псковэнерго», сетевой компании. Стопроцентные «дочки», то есть сохранена полная система управления процессом. И при всех катаклизмах они не ухудшили сбор денег и финансовое состояние сетевой компании. Что еще важно: «Псковэнергоагент» занимался потерями. В Пскове очень высокий уровень потерь, потому что там самая большая протяженность сетей в России. До реформирования сети «Псковэнерго» равнялись сетям всего ФСК. И ни разу не было всплеска потерь. Пусть они в относительных величинах и высокие, около 15%, но ниже 13% они по любым расчетам не могут опуститься. Колебания – в пределах неплатежей. Но мы с 25% ушли на 13–15%. И это все «Псковэнергоагент» – специальные люди, которые занимались снятием показателей и расчетами с населением. То есть сбыты везде выделялись, а здесь были созданы две «дочки».

Следующий важный момент. Мы не отдали, сохранили диспетчерскую службу. Везде диспетчерские службы ушли к Системному оператору, а мы их сохранили. В результате сейчас диспетчерские службы воссоздаются. Но уже и людей очень сложно подготовить, и потеряли три-четыре года нормальной работы с персоналом. Что, конечно же, сказалось на аварийности. Мы еще создали «Псковэнергоавто» и Псковэнергосервис» – это измерения, испытания. Которую по приказу РАО и продали. А люди после продажи все вернулись в «Псковэнерго». Но самое главное, мы все эти «дочки» не наделяли имуществом. Мы страховались от внешних факторов. Потому что это изначально была сетевая компания, и любое неразумное действие могло привести к печальным последствиям. Но к счастью, не привело.