СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ: УСИЛЕНИЕ АДРЕСНОСТИ

Поставленная в майском указе президента цель – сокращение уровня бедности в 2 раза – потребует не только роста реальной заработной платы и реальных доходов населения, но и изменения системы социальной поддержки для усиления ее адресности. Такая трансформация в регионах России уже началась, все больше мер социальной поддержки учитывают доход получателя или домохозяйства.

В результате кризиса 2014–2016 гг. уровень бедности в РФ поднялся с 10,7% в 2012 г. до 13,3% в 2017 г. Одновременно сумма денежных средств, необходимая для доведения доходов до прожиточного минимума увеличилась с 0,5% ВВП в 2012 г. до 0,8% ВВП в 2017 г. Существенно возросли риски бедности среди детей до 18 лет: если в 2013 г. бедность в этой категории превышала уровень бедности среди всего населения в 1,8 раза, то в 2016 г. – уже в 2 раза.
После падения реальной заработной платы в 2015 г. (на 9% к предыдущему году) начался ее постепенный рост. К августу 2018 г. она составила 101,1% от уровня пятилетней давности. В то же время восстановления реальных располагаемых денежных доходов пока не произошло. Несмотря на их начавшийся рост (в январе-августе 2018 г. на 2,2% к тому же периоду 2017 г.) в августе они достигли лишь 87,6% уровня августа 2013 г.

В результате уровень бедности в 1 полугодии 2018 г. оставался выше уровня 2012–2014 гг. Реализация сформулированной в указе президента цели – сокращения уровня бедности в 2 раза – предполагает не только рост реальной заработной платы и реальных доходов населения, но и трансформацию системы социальной поддержки населения для усиления ее адресности.
По данным Росстата, расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на реализацию мер социальной поддержки малоимущих в целом по России в 2017 г. составили лишь 0,31% ВВП (в 2016 г. – 0,27% ВВП). При этом расходы на выплату всех федеральных и региональных пособий и социальную помощь в 2016 г. достигли 3,1% ВВП.

Средний размер регулярных денежных выплат малоимущим из средств консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2016 г. был на уровне 884 руб. на человека (9,0% величины прожиточного минимума).
При этом дефицит денежного дохода малоимущих домохозяйств составил в 2016 г. в среднем 3085,2 руб. на человека (31,4% величины прожиточного минимума), а дефицит денежного дохода малоимущих многодетных семей – в среднем 3683,4 руб. на человека (37,5%
величины прожиточного минимума).

Таким образом, средние размеры регулярных социальных выплат малоимущим из средств консолидированных бюджетов субъектов РФ невелики и не могут эффективно способствовать преодолению бедности.
В последние годы в регионах России происходят активные изменения в предоставлении социальной поддержки, в частности, многие из мер становятся адресными, т.е. в качестве критерия, определяющего право на получение помощи, учитывается доход получателя или домохозяйства. За последние 4 года такие решения были приняты не менее чем в 34 субъектах Федерации и коснулись более 100 мер социальной поддержки (включая меры поддержки в натуральной форме).

Указанные изменения, с одной стороны, говорят о том, что бюджетные средства сосредоточены на наиболее нуждающихся. С другой стороны, учитывая слабую эффективность социальной поддержки малообеспеченных из-за низких размеров выплат, введение адресности может дать ресурсы для повышения размеров выплат за счет полученной экономии.

Однако, как показывает региональная практика, такие случаи достаточно редки. Лишь примерно треть случаев внедрения учета доходов в текущие социальные пособия и выплаты сопровождается каким-либо повышением размера выплаты, а существенное повышение (более чем на 15%) производилось лишь в 8% всех случаев. В 59% случаев размер не изменился, а в 7% случаях даже снизился.

Чаще всего введение учета доходов касается различных мер поддержки семей с детьми (60% случаев) и только в 1/3 случаев – пожилых граждан.
Более того, внедрение учета доходов в меры поддержки семей с детьми только в 20% случаев сопровождалось повышением выплат. При этом в половине случаев внедрение учета доходов в меры социальной поддержки пожилых граждан сопровождалось хотя бы небольшим повышением размера выплат.
Для усиления адресности социальной поддержки используется в основном два способа.
Во-первых, это изменение порога доходов, при котором человек или домохозяйство признается нуждающимся в поддержке.
Во-вторых, ограничение круга имеющих право на социальную поддержку за счет введения дополнительных критериев отбора получателей.
В качестве соответствующих примеров можно привести введение категориального фильтра (например, в Красноярском крае), имущественного фильтра (например, в Москве, Тюменской области), фильтра по трудовому статусу (например, в Самарской и Тюменской областях). Из 7 случаев изменения порогового значения среднедушевого дохода получателей только в одном произошло существенное повышение размера выплаты (в Якутии).
Из 5 случаев введения дополнительных фильтров в двух размер увеличился.
Таким образом, ужесточение условий предоставления выплат также используется в качестве инструмента для экономии бюджетных средств.