Коррекция ориентира

В Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации состоялось экспертное обсуждение государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики». Позицию Минэнерго представил заместитель генерального директора ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России Алексей Кулапин, сообщивший собравшимся, что проект государственной программы планируется к февралю внести в правительство.

Госпрограмма была в целом утверждена на заседании Правительства РФ в апреле прошлого года и согласно протоколу того же заседания ее надлежало доработать в том числе с учетом мнения экспертного сообщества и уже в сентябре 2013 года вынести на повторное утверждение правительства. Надо признать, что открытое обсуждение программы активно проводилось весной и летом прошлого года, программа находилась в открытом доступе на сайте Министерства энергетики.

Что же изменилось за без малого год, как поступили с предложениями экспертного сообщества и оправданны ли оказались дополнительные три месяца доработки госпрограммы?

Прежде всего необходимо отметить положительные моменты.

Во-первых, программа действительно стала более честной. В прошлой версии, как и в других программных документах, резали глаз фантастические суммы инвестиций из так называемых «внебюджетных источников». Подобные «бюджеты» в отсутствие сколько-либо реальных механизмов привлечения средств (сейчас говорю не только об энергоэффективности) ничего, кроме раздражения, не вызывали. В прошлой версии, кстати утвержденной правительством, этих внебюджетных источников было порядка 24 трлн рублей! (Пусть и до 2020 года, но цифра совершенно фантастическая.) Теперь в программе нет ни внебюджетных средств, ни средств других бюджетов, кроме федерального. Поскольку первая – утверждаемая – часть программы как раз и содержит плановые ассигнования, то, по сути, служит прямым основанием Минфину планировать эти средства в очередном бюджете и так вплоть до 2020 года.

Второе. Министерство энергетики подчеркнуло, что программа – это живой механизм, который может корректироваться, если потребуется, и несколько раз в год. Это действительно делает программу более «живой» и открытой для актуализации, что хоть слегка отнимает статус «вылитой в граните», зато оставляет надежду, что она будет идти в ногу со временем.

Третьим положительным фактором является снижение количества контрольных показателей программы: оно снизилось с 54 до 38. Хотя на самом деле этот факт можно отнести к малосущественным.

В госпрограмме сделаны попытки в описательной части перечислить набор мероприятий, которые Мин­энерго, возможно, будет использовать для достижения тех самых контрольных показателей по основным разделам (подпрограмма).

Далее о новеллах программы, которые приводят к размышлениям, вопросам, некоторые из которых, к сожалению, не нашли отражения в документе, хотя и высказывались ранее.
Из общих мыслей. Причинно-следственная связь, обычно характерная для бизнес-логики: стратегия – план-график ее реализации – бюджет реализации, – в данном документе прослеживается слабо.

По факту долгосрочная энергостратегия (сейчас рассматривается новая редакция до 2035 года) Минэнерго слабо связана с набором предлагаемых мероприятий и ресурсами. Указанные в программе федеральные источники, очевидно, не обеспечат реализацию этих мероприятий.

Ключевые развилки и идеи на злобу дня не нашли отражения в программе: рынок тепла, энергосервис, изменения в ДПМ, оптимизация инвестпрограмм сетевых монополий, плата за резерв электрической мощности, споры о ВИЭ и условия замещения вынужденной генерации в данном документе пока не присутствуют. Что-то можно списать на «живой организм», на то, что многое еще находится в стадии обсуждения… Но может быть, тогда не стоило торопиться с госпрограммой или по крайней мере называть рассматриваемый документ не так громко?

В программе есть некоторые исключения из вышесказанного, например, отражен набор мероприятий и предлагается к утверждению финансирование по компенсации субъектам Федерации ликвидации механизма «последней мили». Однако, как и с большинством других ассигнований программы, это, по сути, отражение уже принятых решений, утвержденных нормативными актами, а также желание пролонгации некоторых из них до 2020 года, ну а в целом пока ничего нового.

Более подробно следует остановиться на подпрограмме «Энергоэффективность», по которой преду­смотрены наибольшие ассигнования (почти 70%). Основные ассигнования (по статье) – пролонгация бюджетных субсидий регионам около 6 млрд в год, НИРы Минэнерго в размере около 600 млн рублей в год (содержание которых в программе не уточняется), ассигнование на ГИС «Энергоэффективность» и образовательные программы, прочее.

При анализе документа возникает ощущение, что данная программа и утверждаемая часть, кроме всего прочего, направлены на упрочение пошатнувшейся в последнее время финансовой стабильности Российского энергетического агентства (РЭА) за счет «поддержки» контрактами на ведение ГИС и иными ассигнованиями. ГИС «Энергоэффективность» (до сих пор без нормативной базы, обеспечивающей приток средств в энергоэффективность, полезности для бизнеса и для процесса в целом не представляет) – это порядка 190 млн рублей в год (ОМ 1.4). Далее образовательные мероприятия по энергоэффективности (ОМ 1.5) – более 200 млн рублей в год: вот уже три года РЭА обучает бюджетников реализовывать энергосервисные контракты (более 12 тыс. человек в год, согласно отчетам), однако, понятное дело, экономии энергии от этого не возникает, причина – та же, что указана и у ГИС «Энергоэффективность». Ну и еще НИРы в среднем на 600 млн рублей в год, назначение которых в программе не указано, а присутствовавший на экспертном обсуждении заместитель директора департамента энергоэффективности Минэнерго Павел Пупасов не смог дать пояснения по их целевому назначению. Вероятно, большинство названных ассигнований все-таки будет направлено на содержание Российского энергетического агентства.

В подпрограмме «Энергосбережение» приведен ряд мероприятий, таких как торговля квотами СО2, выпуск белых сертификатов, заключение целевых соглашений с индустриальными потребителями. При этом совершенно не предусмотрено никакого финансирования. Очевидно, что вышеуказанные механизмы не будут работать только с помощью административных мер, и Минэнерго признает, что под них требуется дополнительное финансирование, но его, видимо, будут пытаться вносить в «живую» программу позже. Пару строк следует посвятить субсидиям региональным бюджетам, принципы распределения которых вот уже на протяжении трех лет, несмотря на имеющуюся методику, остаются во многом субъективными и непрозрачными. В отсутствие перспектив от Минфина Министерству энергетики предлагается идея по стимулированию – направлять все средства региональных субсидий на компенсацию процентов за кредит по реализуемым инвесторами энергоэффективным мероприятиям в бюджетной и коммунальной сферах. Проводить конкурс проектов по их эффективности для конечного бенефициара – государства – в случае дефицита выделяемых субсидий.

Важны, конечно, принципы распределения субсидий, но они, как и многое, – «живой организм» и находятся в стадии обсуждения. Главной новостью для многих присутствующих стало то, что среди наиболее значимых контрольных показателей «сокращение энергоемкости ВВП к 2020 году» согласно программе составляет не 40%, как утверждено президентом, а только 13,5%. Содержательно трудно не согласиться, что 40-процентного снижения достичь не удастся. Но почему 13,5%, а не, например, 30% и где все же еще 26,5%? Со слов Минэнерго, «13,5% – это не отказ от 40-процентного снижения, задачи по уровню, поставленные законом, остаются, но 26,5% – это некие структурные факторы, связанные с тарифообразованием и т.п., и они находятся вне пределов влияния Министерства энергетики».

В ходе обсуждения не удалось прояснить, какие это конкретно факторы, кто и в каком объеме за них отвечает. Тут можно сказать совершенно определенно: Минэнерго снимает с себя задачу 40-процентного снижения, никто другой из федеральных ОИВ разницу в 26,5% на себя не принимает. Вот это уже важный сдвиг «энергосберегающей парадигмы». Значимых новых вводов и даже масштабных реконструкций тепловых электростанций после завершения ДПМ до 2020 года не предвидится. Неясно, что будет с выводом старых неэффективных мощностей, работающих в вынужденном режиме. Нет ответа, какие вводы будут по малой генерации, гидро- и атому. По ВИЭ объем можно просчитать как указанный процент от общей мощности, однако непонятно, что это будет – пролонгация Постановления № 449 или прирост розничного рынка ВИЭ в изолированных энергоузлах. Главный вопрос по ВИЭ – сколько еще потребители через шитые белыми нитками механизмы стимулирования ВИЭ будут «спасать нерядовых АБЧ и ВВФ»?

Было немало других требующих более глубокой проработки и актуализации вопросов и в части электросетевого комплекса, таких как процесс оптимизации инвестиционных программ сетевых компаний с их широким экспертным обсуждением, введение платы за резерв мощности, перенос нагрузки по технологическому присоединению на конечных бенефициаров, исключение энергоэффективных мероприятий из базы RAB, глубокое изучение и подтверждение «бумажных ограничений» по закрытым центрам питания, оценка экономической целесообразности использования оборудования с учетом стоимости, эксплуатационных характеристик и жизненного цикла и многое другое.

В общем, обсуждение было полезным – по крайней мере Минэнерго сказало, что оно так думает. Будем наблюдать за развитием «живого организма» программы и надеяться, что постепенно она будет становиться более актуальной и реалистичной.