Инвестиционный процесс нужно стимулировать

Интервью журналу «Энергополис» Наталии Ханженковой, руководителя по инфраструктуре и энергетике Бизнес-группы по России Европейского банка реконструкции и развития, члена Экспертного совета Центра развития ГЧП.

– Какова роль ГЧП в процессе развития мировой экономики?
– Опыт Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) подтверждает, что правильно структурированное государственно-частное партнерство является эффективным механизмом предоставления общественных услуг. Эта модель развития и модернизации объектов инфраструктуры привлекательна тем, что позволяет ускорить инвестиции в инфраструктуру в условиях бюджетных ограничений. Но, на наш взгляд, возможность привлечения внебюджетного финансирования не единственное и даже не главное преимущество. Привлечение частного сектора позволяет добиваться завершения строительства в срок и в соответствии со сметой, с применением передовых технологий, а также обеспечивает эффективную эксплуатацию и поддержание технического состояния активов в течение всего жизненного цикла и в конечном счете повышение качества услуг.

– Как участвует ЕБРР в ГЧП-проектах? Назовите самые значимые и интересные проекты.
– ЕБРР имеет большой опыт финансирования проектов ГЧП в странах Центральной и Восточной Европы. В качестве примеров можно назвать дорожные проекты в Венгрии, аэропорты в Тиране и Тбилиси, железнодорожный вокзал в Чехии, концессии в коммунальной инфраструктуре в Болгарии и Румынии. Мы недавно подписали соглашение по финансированию дорожной концессии в Словакии и работаем над целым рядом других проектов, в том числе в России.

– Как повлиял кризис на реализацию инфраструктурных проектов в Европе в различных отраслях?
– В условиях кризиса, при ограниченности долгосрочных ресурсов, необходимых для финансирования инфраструктурных проектов, значительно сократилось количество проектов ГЧП, которые достигают успешного финансового закрытия. Усилилась конкуренция между странами и проектами за инвесторов и кредиторов, которые стремятся выбирать проекты с наименьшими рисками, с наиболее гибкой государственной поддержкой и в странах, где более совершенна законодательная база. Например, в дорожных концессиях, когда в условиях экономического кризиса повысились риски, связанные с интенсивностью движения, мы видим, как государства с большей готовностью берут эти риски на себя, структурируя проекты на основе платежей за эксплуатационную готовность. То есть в таких проектах концедент производит установленные платежи концессионеру независимо от того, какое движение на трассе, при условии, что концессионер выполняет требования концессионного соглашения и обеспечивает необходимое качество трассы. Это снижает риски инвесторов в условиях, когда сложно прогнозировать будущее движение по трассе, и тем самым делает такие проекты более привлекательными.

– Что необходимо, чтобы ГЧП в энергетике в России развивалось? Какие действия вы можете посоветовать предпринять, чтобы развивать ГЧП в энергетике в России?
– Для стимулирования инвестиционного процесса в электроэнергетике государству необходимо создать прозрачные и понятные правила, определяющие взаимодействие субъектов монопольного и конкурентного рынков. При наличии стабильных и экономически обоснованных правил государственного регулирования монополий и правил работы энергетического рынка прямое участие государства в капитале большинства энергетических компаний не является обязательным, поскольку частные инвесторы способны полностью удовлетворить инвестиционные потребности отрасли.

Основная проблема российской электроэнергетики заключается в отсутствии предсказуемых и прозрачных правил и их частом изменении, что в итоге тормозит инвестиционный процесс в этой ключевой отрасли национальной экономики. Ключевые вопросы, по которым на сегодняшний день необходимо принять решения на государственном уровне, включают принятие правил функционирования долгосрочного рынка мощности; принципы заключения долгосрочных договоров купли-продажи и транспортировки газа; статус независимых производителей электрической и тепловой энергии; внедрение принципа тарифного регулирования на основе возврата на вложенный капитал. Уровень инвестиционного риска в электроэнергетике традиционно считается ниже среднего, однако в российских условиях неопределенность по этим ключевым параметрам приводит к удорожанию инвестиционного капитала и снижению привлекательности отрасли для частных инвесторов.

– Каково ваше личное отношение и ваше участие в развитии ГЧП в России?
– Финансирование развития инфраструктуры является одним из стратегических приоритетов ЕБРР в России. Банк в первую очередь нацелен на финансирование частного сектора и продвижение эффективных рыночных взаимоотношений, и развитие модели государственно-частного партнерства в инфраструктуре для нас особенно важно. Государственно-частное партнерство, с учетом огромных инвестиционных потребностей в России, может стать одним из ключевых решений проблем в области инфраструктуры и улучшения качества предоставления коммунальных услуг.

Однако очень важно учитывать особенности применения этой модели: ГЧП не во всех случаях приемлемо, и должна быть хорошо просчитанная потенциальная отдача от привлечения частного сектора к проекту не просто как поставщика и подрядчика, а как концессионера, управляющего проектом. Также необходимо выделять достаточные ресурсы на подготовку проектов государственным сектором, так как только хорошо подготовленный проект сможет привлечь частных инвесторов к участию в конкурсах. И речь не только о финансировании проектных работ, но и о ресурсах для привлечения финансовых, юридических и других консультантов, которые доведут проект до рынка и помогут провести прозрачный и справедливый конкурс. Только при открытом и конкурентном состязании могут быть выбраны наиболее выгодные для государственного сектора предложения.

При подготовке проектов ГЧП важно учитывать, что желание переложить максимальные риски на частный сектор может привести к уязвимости проекта и даже к отсутствию желающих его финансировать. Соответствующие механизмы государственной поддержки в конечном счете сделают проект более дешевым для государства и конечного потребителя услуг, так как стоимость рисков частный сектор будет закладывать в свои предложения.

В России уже запущены первые проекты ГЧП, и существует положительный опыт подготовки проектов и проведения конкурсов в Петербурге и на федеральном уровне в дорожном секторе. Консолидация и распространение опыта, эффективная координация на межведомственной основе – важные предпосылки для успешного распространения модели, особенно в регионы.

Что касается моего личного участия, то, поскольку я отвечаю в Бизнес-группе ЕБРР по России за инфраструктуру и энергетику, моя работа непосредственно связана с государственно-частным партнерством в этих секторах. Я работаю вместе со своими коллегами по отдельным проектам ГЧП в транспорте и в секторе коммунальной инфраструктуры, которые ЕБРР заинтересован финансировать. Также я сотрудничаю с представителями Государственной думы, с министерствами и ведомствами, с Центром ГЧП Внешэкономбанка, с Центром развития государственно-частного партнерства и другими экспертными организациями, так как ЕБРР заинтересован поддерживать усилия по совершенствованию нормативной базы и созданию условий для широкого использования модели ГЧП, а также распространению уже накопленного опыта в регионы.

– Каковы планы банка по участию в инфраструктурных проектах в России?
– ЕБРР активно инвестирует средства в транспорт, коммунальную инфраструктуру, электроэнергетику. В электроэнергетике в этом году мы предоставили крупные долгосрочные кредиты на реализацию инвестиционных программ ОГК-5 и ТГК-13. Мы сейчас активно работаем над оценкой и подготовкой финансирования таких транспортных ГЧП, как аэропорт Пулково и дорога Москва–Санкт-Петербург.
В коммунальном секторе, включая водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение, мы сотрудничаем с такими крупными частными операторами, как Росводоканал и РКС. Мы работаем с ними над тем, чтобы скорректировать их договорные отношения с муниципалитетами с целью их приближения к международной практике. Мы стремимся к установлению более сбалансированных и устойчивых отношений, которые в должной степени защищали бы права муниципалитетов и потребителей, самих операторов, а также банка, предоставляющего долгосрочные ресурсы для финансирования инвестиционных программ.

Мы также в настоящее время работаем над пилотным проектом по разработке структуры и механизма финансирования энергосервисных компаний (ЭСКО), привлекаемых для повышения энергоэффективности в бюджетном секторе (то есть в школах, больницах, административных зданиях) на основе энергосервисных контрактов. Это позволит использовать модель ГЧП в целях энергосбережения и повышения энергоэффективности.

– Считаете ли вы, что нужно федеральное законодательство о государственно-частном партнерстве в России?
– Дальнейшее совершенствование законодательной базы, включая Закон о концессионных соглашениях, и принятие региональных законов, как это сделал Санкт-Петербург, позволит сделать российские ГЧП более конкурентоспособными по сравнению с проектами в других странах, стремящихся в это же время привлечь ограниченные ресурсы с международных финансовых рынков. Уже многое сделано в этом направлении, но тем не менее мы хотели бы видеть дальнейшие изменения, включая расширение пакета обеспечения, который может быть предоставлен кредиторам (залог/переуступку прав требования до завершения строительства объекта, а также залог счетов); закрепление положений законодательства, разрешающих прямое соглашение между кредитором и концедентом, право кредиторов на прямое управление в случае невыполнения обязательства концессионером, принятие гибких процедур для неконцессионных проектов ГЧП и ряд других положений, принятых в международной практике. Также важно сделать концессионное законодательство, первоначально нацеленное на транспортные проекты, более приемлемым для коммунальной инфраструктуры, и мы рады, что над этим сейчас идет активная работа.