Быть или не быть? Внесение изменений в Закон «О теплоснабжении»

В завершение уходящего 2013 года Министерство энергетики представило на суд общественности новые правила рынка тепла. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и иные федеральные законы по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения» был опубликован на сайте ведомства для обсуждения и сбора предложений. Положения проекта затрагивают базовые принципы функционирования рынка теплоснабжения – систему взаимоотношений рыночных контрагентов, вопросы ценообразования, ответственности за развитие систем теплоснабжения, обеспечения надежности и качества теплоснабжения.

Документ предполагает постепенный уход от регулируемых тарифов к экономически обоснованным ценам. Переходный период должен завершиться не позднее 1 января 2016 года. Индикативный уровень цен на тепловую энергию (мощность) будет определяться исходя из минимальной стоимости, за которую ее возможно произвести и поставить потребителю с использованием наилучших доступных технологий в сфере теплоснабжения. Дата достижения индикативного уровня цены на тепло устанавливается ФСТ, крайний срок – 1 января 2020 года. Это сделано, чтобы не допустить резкого скачка цен. Там, где тарифы выше индикативной цены, их заморозят до того момента, пока они не сравняются с экономически обоснованной стоимостью. Впрочем, в некоторых регионах правительство может сохранить регулирование, если местные чиновники докажут, что это необходимо.

Согласно новым правилам, регионы должны будут выбрать единую теплоснабжающую организацию (ЕТО). Это будет крупная теплогенерирующая компания, обеспечивающая теплом большую часть территории. ЕТО будет полностью отвечать за теплоснабжение в подконтрольном регионе, обеспечивать безопасность и качественное теплоснабжение потребителей, а также нести административную и экономическую ответственность за надежное и качественное обеспечение теплом и горячей водой.

Регуляторы

Предусмотренная законопроектом идея передачи ЕТО большинства функций, связанных с управлением системой теплоснабжения и осуществляемых сейчас органами государственной и муниципальной власти, требует более детальной проработки и обсуждения, отмечают в Федеральной службе по тарифам. Это относится и к принятию решений в части краткосрочного и долгосрочного планирования развития системы теплоснабжения (отбор и загрузка теплоисточников, согласование инвестиционных программ теплосетевых организаций, согласование вывода теплоисточников и тепловых сетей из эксплуатации). Необходимость дополнительной проработки связана с тем, что соответствующее расширение функций ЕТО и опосредованный контроль над ее деятельностью могут привести к утрате управляемости за развитием системы теплоснабжения на уровне органов местного самоуправления, особенно в связи с приданием схемам теплоснабжения статуса информационно-аналитического документа.

Создание возможности назначения в городах с населением 500 тыс. человек и более ЕТО до утверждения схемы теплоснабжения с наделением ее обязанностью участвовать в разработке проекта схемы теплоснабжения (без определения ответственности за неисполнение соответствующей обязанности) может привести к тому, что схема теплоснабжения в соответствующих городах не будет утверждена из-за отсутствия заинтересованности в этом назначенной ЕТО. В этой связи ФСТ считает необходимым определить, помимо обязанности по разработке проекта схемы теплоснабжения, ответственность ЕТО за неисполнение соответствующей обязанности, сроки разработки схемы теплоснабжения, а также санкции за нарушение указанных сроков.

Кроме того, ФСТ считает необходимым на первоначальном этапе закрепить возможность назначения ЕТО до утверждения схемы теплоснабжения не во всех городах с населением от полумиллиона человек, а только в пилотных регионах, перечень которых определяется решением Российского правительства, пояснил представитель ведомства.

Предлагаемый в законопроекте подход установления индикативного уровня цены на тепловую энергию теоретически может рассматриваться в качестве одного из возможных концептуальных подходов при определении «справедливой цены» на тепловую энергию, отмечают в ведомстве. «В этой связи возникает ряд вопросов к «новой» модели тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, в том числе связанных с определением величины ежегодного прироста действующих тарифов муниципальных образований с целью доведения их до индикативного уровня цены к 2020 году (как указано в законопроекте), с расчетом цены на услуги по передаче тепловой энергии в рамках введения индикативных цен, с реализацией энерго- и ресурсосберегающих проектов у потребителей, в том числе посредством заключения энергосервисных контрактов», – комментируют в ФСТ.

Как отмечает регулятор, вопрос ценообразования не является первоочередным и подлежит обсуждению только после окончательного обсуждения и согласования принципов работы «новой» модели рынка теплоснабжения. Кроме того, в законопроекте предполагается, что цены для промышленных потребителей, установки которых подключены к коллекторам источников, а также цены на пар определяются полностью на договорной основе без ограничения в виде индикативного уровня цены.

По мнению ФСТ России, полное дерегулирование цен на тепловую энергию в виде пара и тепловую энергию с коллекторов влечет за собой возникновение риска необоснованного завышения теплоснабжающей организацией нерегулируемых цен и, как следствие, получения ею необоснованных доходов. В этой связи указанные тарифы также должны устанавливаться органом регулирования на территории субъекта Российской Федерации в качестве предельного уровня цены, возможной к применению по договорам теплоснабжения и рассчитываемой в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения.

В Минэнерго пояснили только, что законопроект (на момент написания статьи) еще даже не внесен в правительство и комментировать его невозможно.

Генераторы

Теплогенерирующие компании давно ждали реформы рынка тепла, поскольку эта сфера была оставлена без должного внимания еще во времена реформы электроэнергетики. Тариф «альтернативной котельной» даст долгосрочный горизонт планирования и позволит привлечь инвесторов в отрасль. Также он будет способствовать модернизации энергооборудования. С рынка постепенно уйдут устаревшие тепловые мощности, их заменят новые, более эффективные теплоисточники. В отрасль будут вкладываться не бюджетные средства, а деньги частных инвесторов. Однако без внесения изменений в Жилищный кодекс в части повышения ответственности потребителей за оплату энергоресурсов и увеличения полномочий ресурсоснабжающих организаций в этом вопросе навести порядок с платежами в отрасли будет невозможно, считают в ОАО «Квадра».

По словам представителя компании, почти во всех регионах присутствия генератор перешел на прямые расчеты с потребителем. «Это существенно остановило рост задолженности, потому что взаиморасчеты сразу восстанавливаются, ведь население платит, а не наращивает долги, как жалуются УК и МУП», – пояснила представитель компании. По ее словам, если раньше уровень собираемости платежей во многих регионах составлял 50–60%, то после перехода на прямые расчеты этот показатель достиг 98, а в некоторых случаях и 100%. «Проблемы, конечно, остаются, в частности, стоит вопрос возврата накопленных ранее долгов. Требуются изменения в ЖК, потому что в нынешнем правовом поле реализовывать эту функцию невероятно сложно. И ресурсоснабжающие организации тут остаются просто бесправными: по закону они не могут не поставлять тепло, а деньги за него не получают в полном объеме, еще и выпрашивать должны».

Энергокомпания внесла в Мин­энерго предложения изменить некоторые статьи Жилищного кодекса, Правил предоставления коммунальных услуг и Правил организации теплоснабжения. Так, «Квадра» предлагает законодательно закрепить право ресурсоснабжающих организаций на ведение прямых расчетов с населением без обязательного решения общего собрания собственников, предоставить аналогичные права и право на заключение прямых договоров единой теплоснабжающей организации. При смене управляющих компаний, по мнению генератора, помимо обязанности передать новой организации техническую документацию на многоквартирные дома, находящиеся под ее управлением, необходима обязательная передача долгов, сформированных по каждому дому. Также компания считает нужным закрепить право ресурсоснабжающих организаций быть агентами для управляющих компаний по сбору денежных средств с населения и возможности зачисления их на свои расчетные счета в счет оплаты за отпущенный коммунальный ресурс – тепловую энергию и горячую воду.

Идеи в законопроекте заложены хорошие, правильные, но пока остается очень много вопросов. На данном этапе разработки документа очень много важнейших параметров отдано на уровень подзаконных актов, и в законопроекте не указаны даже принципы того, как вопросы должны быть решены, отмечают в ТГК-2. В первую очередь речь идет о порядке установления индикативного уровня цены на теплоэнергию. «Предполагается, что это цена, которая могла бы сложиться при производстве и передаче тепла с использованием новейших технологий. Это хорошая, вполне рыночная концепция «альтернативной котельной». Однако непонятно, как это должно рассчитываться, как выбирать технологии и определять, сколько будет стоить производство, какой объем теплосетевого хозяйства должен учитываться для затрат на передачу, какой уровень возврата на капитал должен учитываться. Без этих параметров оценить реальные экономические последствия введения в действие предлагаемых изменений невозможно», – поясняет представитель компании.

По мнению генератора, здесь же кроется главная опасность для потенциальных инвесторов – угроза пересмотра ранее принятых государством решений. «Будут созданы условия для замены наименее эффективных котельных новыми, облегчится жизнь ТЭЦ, поставляющих пар крупным промышленным потребителям, но непонятно, насколько в действительности станет более привлекательной комбинированная выработка тепла и электроэнергии. Пока не видно новых стимулов для единой теплоснабжающей организации модернизировать сетевое хозяйство, особенно если в ситуации монопольного покупателя она сможет перекладывать неэффективность транспортировки тепла на производителей тепла, у которых она его закупает. Не решается задача повышения платежной дисциплины посредников, стоящих между производителем тепла и конечным потребителем – от управляющих компаний до той же единой теплоснабжающей организации», – считают в генерирующей компании.

Дальневосточная генерирующая компания внесла ряд предложений по изменению законопроекта «О теплоснабжении». Компания считает невозможным перекладывание обязательств по разработке схемы теплоснабжения на назначенную ЕТО, поскольку, как правило, едиными будут назначаться теплоснабжающие и теплосетевые, то есть регулируемые, организации. «Разработка схемы теплоснабжения требует существенных затрат на привлечение специализированных предприятий, рост затрат ТСО, безусловно, ведет к росту тарифов для конечных потребителей. Социальная политика государства направлена на сдерживание роста тарифов, следовательно, все бремя на разработку схемы теплоснабжения обернется убытками для ТСО. Кроме того, при разработке схемы теплоснабжения учитывается ряд сведений, которыми ЕТО располагать не может, например, планы перспективного развития муниципального образования и т.п.», – говорится в отзыве на законопроект, составленном компанией.

ДГК предлагает уточнить моменты, касающиеся назначения ЕТО учреждений, владеющих объектами теплоснабжения на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, компенсации потребителям в случае невыполнении ЕТО обязательств по надежности и качеству теплоснабжения и ГВС. Кроме того, генератор возражает против возможности теплоснабжающих и теплосетевых организаций в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора по поставке или передаче тепла в случае ненадлежащего исполнения ЕТО обязательств по оплате. ДГК указывает, что это может привести к прекращению подачи тепла и горячей воды и, как следствие, возникновению угрозы жизни и здоровью людей и нарушению прав добросовестных плательщиков. «Расчеты по договорам являются предметом хозяйственных споров и должны рассматривать в арбитражном суде. Предлагаем привлекать в качестве соответчиков потребителей, которые не рассчитались с ЕТО по договорам теплоснабжения, что и явилось причиной неисполнения ею своих обязательств перед поставщиками энергии и транспортировщиками. Кроме того, с целью исполнения решения суда по такому делу предусмотреть возможность обеспечения заявленных в суд требований путем наложения запрета потребителям-должникам распоряжаться денежными средствами, а также имущественными правами», – говорится в заключении компании.

Также ДГК поддерживает предложения увеличить долю потребителей, оснащенных приборами учета тепловой энергии, и внести изменения в правила водоснабжения для синхронизации их с данным законопроектом. И не согласна с предложением передать полномочия устанавливать нормативы потребления коммунальных услуг по отоплению и ГВС с регионального уровня на федеральный. Последнее связано с тем, что в каждом муниципальном образовании устанавливается своя величина нормативов по отоплению, которые зависят от типов застройки в данном населенном пункте, а также от климата. «Считаем наиболее актуальным утверждение на федеральном уровне методик расчетов нормативов теплопотребления, в том числе для целей горячего водоснабжения. При наличии грамотной методики расчет может быть произведен специалистами (в том числе с привлечением специалистов РСО) на уровне субъекта РФ», – заключают в компании.

ТГК-11 также внесла ряд предложений в представленный законопроект. Кроме того, генератор представил ряд так называемых «неформатных» предложений. Одно из них – дополнить Закон «О теплоснабжении» условием о том, что при обнаружении факта бездоговорного потребления и отсутствии потребителя или его представителя на объекте теплоснабжения акт составляется в присутствии двух незаинтересованных лиц и подписывается ими, и, таким образом, сделать необязательным участие в составлении акта потребителя в случае его отсутствия (в настоящее время присутствие «незаконного потребителя» при составлении акта является обязательным).

По мнению компании, в предложениях Минэнерго России не нашли отражения и другие проблемные вопросы. Так, в связи со значительным требуемым разовым повышением тарифа на тепловую энергию для достижения уровня «альтернативной котельной» (по данным ТГК-11, на 26% в среднем по РФ) переходный период для внедрения новой модели может занять в значительной части регионов (около 50%) до 10–15 лет. «Действующая в этот переходный период норма о максимально возможном сроке долгосрочного регулирования – пять лет, – не соответствующая срокам окупаемости инвестиционных проектов в сфере теплоснабжения, приведет к отказу на этот переходный период от проектов модернизации в сфере теплоснабжения и усугублению ситуации на рынке тепловой энергии», – говорится в заключении генератора. Также в компании уверены, что меры ответственности ЕТО за качество и надежность теплоснабжения должны быть синхронизированы со сроками завершения перехода на регулирование сферы теплоснабжения по методологии «альтернативной котельной», а в рамках оценки экономических последствий внедрения предложенной модели необходимо оценить потенциал требуемых затрат на реконструкцию систем теплоснабжения и получаемого за счет этого эффекта.

Эксперты

Экспертная секция по повышению платежной дисциплины в сфере ТЭК и ЖКХ при Комитете Госдумы по энергетике поддерживает предложения «Квадры» по внесению изменений в различные законы. «Единственным способом нормализации платежей за отпущенные коммунальные ресурсы, повышения прозрачности начислений и платежей, а также минимизации рисков нецелевого использования денежных средств посредниками является исключение последних из цепочки расчетов и переход на прямые расчеты с конечными потребителями, в том числе с населением. Основным препятствием для такого перехода является отсутствие нормативного регулирования в действующем законодательстве», – говорится в заключении секции. Также эксперты считают необходимым в случае перехода на прямые расчеты с гражданами при тарифном регулировании учитывать возникающие дополнительные расходы ресурсоснабжающих организаций на осуществление этой деятельности. Кроме того, в предложениях, составленных секцией, отмечается, что существующее тарифное регулирование не позволяет обеспечить модернизацию и реконструкцию теплосетевого комплекса в необходимых объемах. «В связи с этим считаем необходимым привлечение бюджетных средств для модернизации системы теплоснабжения на основе долгосрочного государственно-частного партнерства, основными формами которого могут быть: софинансирование со стороны государства инвестиционных проектов, реализуемых частными теплосетевыми и теплоснабжающими компаниями в теплоснабжении регионов; предоставление госгарантий по долгосрочным кредитам, привлекаемым частными компаниями на реализацию проектов в теплоснабжении; субсидирование государством процентных ставок по привлекаемым частными компаниями для реализации инвестиционных проектов в теплоснабжении займам», – отмечается в документе.

Также участники экспертной секции считают необходимым ускорить подготовку и принятие нормативных актов, вносящих изменения в правила, предусматривающие порядок установления норматива потребления коммунальных услуг, определяющего расход тепловой энергии на подогрев воды в целях горячего водоснабжения, порядок расчета размера платы за коммунальную услугу по горячему водоснабжению исходя из двухкомпонентных тарифов на горячую воду, введение отдельного порядка определения объемов поставляемой по договору теплоснабжения и ГВС горячей воды в целях предоставления коммунальной услуги по горячему водоснабжению соответственно.

Разговоры о реформировании ценообразования в тепле ведутся уже очень давно. Но куда более важным является само политическое решение – быть или не быть введению «альтернативной котельной» и в какие сроки, считает аналитик «Дойче банка» Дмитрий Булгаков. «Судя по последним данным, государство, начав эксперимент с социальной нормой потребления, решило повременить и отказалось от введения ее по всей России с 1 июля. А переход к ценообразованию по методу «альтернативной котельной» может подстегнуть рост цен на тепло, которые являются очень чувствительными для населения», – говорит эксперт.

Комментаторы сходятся на том, что оценить, какими будут цены на тепло с принятием нового закона, без окончательной методики расчета тарифа «альтернативной котельной» невозможно. Минэнерго России совместно с НП «Совет рынка» должны провести расчеты индикативной цены и обеспечить их обсуждение. Очевидно, в регионах, где тариф на тепловую энергию приближен к экономически обоснованному, резкого роста не будет. Обратную ситуацию власти вряд ли допустят.

Опубликованный законопроект в целом направлен на создание более стабильных и предсказуемых условий для теплоэнергетики, чего в отрасли очень не хватает. Он очевидно выгоден эффективным ТЭЦ с низкими удельными расходами топлива, которые смогут увеличить свою маржинальность, если цена «альтернативной котельной» в регионе будет выше издержек теплоэлектроцентрали. Однако без стабильных и предсказуемых правил работы в отрасль не придут частные инвесторы, не начнется модернизация изношенного оборудования и тепловых сетей. А значит, изменить ситуацию в отрасли будет сложно.

Федеральная служба по тарифам:

– Считаем необходимым провести дополнительное обсуждение представленных в законопроекте предложений с тщательной проработкой всех технико-экономических вопросов на уровне заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с привлечением отраслевого сообщества, представителей субъектов Российской Федерации и, возможно, органов местного само­управления для выработки стройной концепции модели функционирования «нового» рынка теплоснабжения. Отмечаем также, что применение концепции индикативных цен целесообразно не в качестве единственного, а в качестве одного из возможных методов регулирования.

Генеральный директор ОАО «Квадра» Владимир Шелков:

– Без решения проблемы прямых расчетов все выгоды от тарифа «альтернативной котельной» опять получат управляющие компании и МУП, что не решит проблему долгов в тепле. В результате деньги на модернизацию теплосетевого и генерирующего комплекса ресурсо­снабжающие организации, основные производители тепловой энергии, собрать не смогут.

Петр Зарубин, первый заместитель генерального директора – директор по коммерческим вопросам ТГК-2:

– В законе сохраняется регулирование тарифов на тепло, поставляемое крупными ТЭЦ, то есть остается возможность для перекрестного субсидирования между теплом и электроэнергией. Есть также не­определенности с тем, как независимый производитель тепла будет взаимодействовать с ЕТО: сможет ли он отстаивать свои интересы в переговорах или будет вынужден подчиниться диктату монопольного закупщика тепла?

Аналитик «Дойче банка» Дмитрий Булгаков:

– Теоретически любой механизм, нацеленный на долгосрочность и возможность получения маржинального дохода, может стать катализатором инвестиций. Но важно понимать, что часть институциональных проблем в энергетике и в России никакие тарифные механизмы решить не могут. Например, устойчивость и неизменность правил игры, защищенность прав собственности и пр. Для частных инвестиций в первую очередь важны именно эти базовые вещи, а тарифное регулирование – это уже следующий уровень требований со стороны инвесторов.