Реформа: бег на месте

В чем была цель реформ? В оптимизации, улучшении той системы, которая у нас была. Ни для чего другого. Оптимизация с точки зрения строительства мощностей, улучшения инвестиционной привлекательности, снижения издержек и так далее, и так далее. Для этого и была реформа. Что в результате мы с вами имеем? Что вообще такое оптимизация в электро-энергетике? Любое решение правительства, любое действие, направленное на изменение системы регулирования, должно тестироваться на тот предмет, что даст и как отразится на положении дел, на поведении рынка именно с точки зрения достижения тех целей, которые ставила перед собой реформа. Потому что именно это главное – обеспечить уровень надежности в долгосрочном режиме, понимая при этом, что совокупные затраты на энергообеспечение страны должны быть минимизированы, потому что тем самым определяется вся эффективность не только отрасли, сколько всей экономики в целом.
Какие инструменты для этого предполагались в начале реформы? Первое – либерализация конкуренции, второе – долгосрочность правил и эффективность системы стимулов, третье – единые стандарты и равные права для всех участников.
Механизм принятия решений – совет рынка, место общественной дискуссии, где происходят поиск компромиссов и утряска интересов всех субъектов.
Реформа должна была затронуть всю цепочку, касающуюся оптового рынка, сетевой инфраструктуры и розничного рынка. Она должна была пройти в три этапа. Первое – этап разделения активов на целевую структуру, запуск рынка и соответствующую продажу. На втором этапе – 2008–2011 годы – должны быть произойти переход к стопроцентной либерализации и настройка всех механизмов регулирования по всей цепочке, включая оптовый рынок, сети и розницу. С 2011 года должна была начаться счастливая жизнь, тонкая настройка рынка и механизмов регулирования, то есть уже режим подстройки.
Что мы имеем по итогам первого этапа? Колоссальный успех, я считаю. Была проведена огромная работа на самом деле по разделению активов. Была проведена огромная работа по формированию будущих принципов и модели рынка, была проделана огромная работа по формированию законодательства в этой связи. Это был оглушительный успех, крупнейшая приватизационная сделка России. 45 млрд. долларов было привлечено в сектор от инвесторов. Это деньги, которые выложили люди из своих карманов, приняли на себя кредитные обязательства и вложили их в электроэнергетику. Три ведущих иностранных менеджера проинвестировали более 10 млрд. долларов в российскую электроэнергетику. Очередь среди инвесторов! РСВ в этот момент стабильно работает, и короткий рынок мощности запущен. Вот что мы с вами имели по итогам первого этапа.
Каковы итоги второго этапа? Оптовый рынок. Что должно было быть сделано в оптовом рынке к одиннадцатому году? Оптимальная загрузка в ежедневном и ежечасовом режиме, эффективные ценовые сигналы, эффективный рынок на сутки вперед, содержание минимально необходимой и наиболее эффективной мощности в среднесрочном и долгосрочном плане, эффективный рынок мощности, оптимизация графиков нагрузки, участие потребителей в оптимизации системы, стимулировании инвестиций в строительство эффективной генерации.
Что у нас происходит с точки зрения ежедневной оптимизации? Оптимизации не происходит. Удельные расходы топлива не падают в системе. Уровень горячего резерва, условно говоря, бездарное использование оборудования, не вырабатывающего фактически необходимым эффективным способом объем электроэнергии, уровень горячего резерва очень высокий. Регулирование после аварии на Саяно-Шушенской ГЭС все больше двигается в пользу регулирования тепловыми станциями, которые на самом деле для этого не предназначены. Огромный рост цен. На самом деле то, что мы называем объемом рынка, де-факто до 90% означает, что люди не голосуют ценой, они голосуют объемом. Это не только со стороны генераторов, но и со стороны потребителей. Тем не менее на самом деле сегодня РСВ – единственный оставшийся в живых рыночный анклав, который демонстрирует реальные сигналы: баланс спроса и предложения, баланс топлива. Это единственное, что сегодня де-факто демонстрирует и взлеты, и падения и дает реальный рыночный сигнал.
Посмотрите на ситуацию в ценовой зоне. На сегодняшний день уровень резервов, мощностей, которые реально оплачивают потребители, де-факто превышают, с нашей точки зрения, мыслимые пределы. Отсутствие мотивации, экономической составляющей системы заставляет его сделать повышенный спрос на мощность. К чему это приводит? Это приводит к отсутствию конкуренции на рынке мощности. Мы, с одной стороны, вынуждены содержать огромное количество мощностей, которые де-факто потребителю не нужны, с другой стороны, количество денег, которое выделяется на содержание этих мощностей.
Что мы можем сделать? 14 ГВт самых неэффективных мощностей могут быть бесполезными. Они могут быть выведены, законсервированы, могут не оплачиваться потребителями, не содержаться генераторами. Это не должно произойти мгновенно, но произойти должно. Если эти деньги перераспределить на содержание оставшихся мощностей без ущерба для потребителей, уровень надежности в системе критически возрастет. Но де-факто это сделать нельзя.
С другой стороны, 27% тепловых мощностей при действующей системе невыгодно содержать. Содержание этих мощностей приводит к убыткам. Это значит, что генераторы в любом случае не будут продолжать субсидирование этой истории, а будут искать какие-то пути оптимизации своих расходов. Да, 2011 год все проживут, но если это система сохранится в таком виде, это приведет к неизбежному скрытому созданию дефицита.
60% тепловых мощностей. В течение следующего десятилетия должен быть продлен их ресурс. Нет механизма окупания инвестиций на продление ресурса этих мощностей. Он не разработан, не объявлен. Сегодня ситуация такая, какая она есть.
Участие потребителей. В потребителях заложен огромный ресурс оптимизации. Они могут менять пиковые часы, могут ограничивать себя в самое холодное время. Наша стратегия, связанная с обеспечением электрической энергией всех потребителей в любых условиях, независимо от того, что происходит, очень дорого обходится всей стране. Де-факто можно оптимизировать и ограничивать определенную часть потребления не населения. И это можно сделать не принудительно, а рыночным способом, когда люди, понимая экономическую мотивацию, смогут оптимизировать потребление. Сейчас этого не происходит. Мы с точки зрения отрасли содержим больше мощностей за те же самые деньги.
Либерализация. Все говорит о том, что у нас нет никакой либерализации. То, что сегодня происходит, решено исключительно режимом управления. Даже после того, как это было сделано, этого оказалось недостаточно. То, что мы сегодня обсуждаем, – это докрутка этой системы.
Давайте посмотрим на все и определим уровень либерализации рынка. Де-факто это только РСВ, если считать все РСВ реальным рынком. Давайте уберем МОЭСК, который фактически находится в системе регулирования, уберем ДЭЗ, уберем выдачу на генераторах, уберем население и привязку по РТ, уберем мощности. Реальный уровень либерализации в крайне оптимистичном варианте интерпретации этого рынка составляет 35%. Ни о какой стопроцентной либерализации, ни о какой даже восьмидесятипроцентной, за минусом населения, речи не идет. Ее сегодня нет. У нас реформа с точки зрения базового принципа либерализации отсутствует.
Долгосрочность правил. Сегодня мы работаем без правил, то есть мы не знаем, по каким правилам мы работаем с января 2011 года. О какой долгосрочности сегодня может идти речь, о долгосрочных сигналах всему сообществу, инвестиционному, менеджерам компании, сбытовым компаниям и потребителям, если сегодня мы не знаем, какие счета должны быть выставлены за ремонт?
Единые стандарты и рыночное ценообразование. К сожалению, последние три года у нас на рынке действует режим сегрегации по формам собственности и доминированию собственности. Посмотрите, по каким ценам продают разные генераторы киловатт-часы на рынке, и потребители это оплачивают. Киловатт-час атомной генерации с учетом особенностей системы регулирования обходится потребителям в 1 рубль 70 копеек, в то время как киловатт-час тепловых мощностей, которые преимущественно частные, – 1 рубль. И это единые стандарты, единый подход? Это просто работа на рынке.
Доля маржинального дохода в стоимости электроэнергии. Уровень маржинального дохода по сравнению с уровнем маржинального дохода тепловой генерации критически отличается.
Доля дохода всех секторов, где работают частные генераторы, я имею в виде тепловую генерацию. Стоимость переработки за последние четыре года сократилась с 24 до 18%. Подобная структура не может меняться так кардинально. Изменения могут происходить на проценты. Здесь, условно говоря, происходят кардинальные изменения в структуре. Объем суммы денег на треть мощностей страны уменьшается. Посмотрите динамику дохода за период 2008–2010 годов из реальных цен с поправками на инфляцию. Стоимость топлива – прирост 22%, стоимость переработки, то, что достается тепловым генераторам, за что они работают, – минус 3%, прирост доходов тех, кто продает топливо, – 122%, а ОЭС – 49%. Вот структура. Вот ответ на вопрос, кто виноват в высоком росте цен.
Эффективность Совета рынка, который должен демонстрировать баланс интересов, быть реальной площадкой для обсуждения. Какая самая популярная резолюция по вопросу повестки дня Наблюдательного совета, Совета рынка в последнее время? 20% от общего объема вопросов имеют резолюцию «перенести рассмотрение на следующий Наблюдательный совет». Мы откладываем решение вопросов, которые совершенно необходимо решать. Сегодня собирается по пять наблюдательных советов ежемесячно, два точно, но мы не решаем вопросов.
Справедлив ли Совет рынка? Интересна фраза менеджмента Совета рынка, которая показывает ситуацию, отношение к созданию инвестиционного климата. «В случае отсутствия возможности расчета средней доходности государственных облигаций для расчета мы принимаем ставку по облигациям 0». Другими словами, если мы не можем применить методику Мин-
экономразвития, то мы деньги генераторам не платим. Этот принцип, к сожалению, сегодня доминирует. Я понимаю, что мы выполняем задачи, поставленные нам правительством. Их надо выполнять с умом, не надо разрушать и создавать ситуацию, когда ни у кого нет пути назад. Единственное, что у нас на самом деле сегодня есть, единственное светлое пятно – это ДПМ. Это огромная серьезная работа, которой, безусловно, могут гордиться Министерство энергетики и все субъекты с точки зрения сложности структурирования этой сделки. Понятно, что это еще один элемент сегрегации. Мы не хотим создавать единый рынок мощности: и старый, и новый. Отделили новую стройку. Договорились по параметрам. Это сделка на 100 млрд. долларов. Что мы сегодня обсуждаем? Не прошло и трех месяцев с момента заключения, а мы обсуждаем изменение параметров. Я не беру дискуссии по поводу стоимости натурализации, это отдельная тема. Это единственное, чем можно де-факто гордиться. Без этого про инвестиционный климат в этой отрасли можно было бы забыть надолго. Вопрос, что делать с остальными, старыми мощностями, остро стоит на повестке дня.
Сети. Что должно быть в сетях? Стимул на снижение операционных затрат, оптимальный капекс, подключение новых потребителей и надежность. Инструментарий – долгосрочная система регулирования RAB. Это стандартная мировая практика. Это сильный регулятор с новой системой координат, с новой мотивацией, это конкуренция на уровне менеджерских команд. Что мы имеем в реальности? Рост тарифов в 2011 году в процентах к 2010 году – 100%. Эта ситуация – мечта для всех остальных. Уровень конечной цены для потребителя в Европе и уровень сетевого тарифа на низком напряжении в России не сильно отличаются. В девяти регионах России сегодня уровень сетевых расходов под 20 центов. При этом сетевой бизнес де-факто очень простой, линейный. Нам надо нормально заниматься операционкой. Там нет ничего выдающегося. Там типовое оборудование, типовые схемы. Почему же все так плохо? Наверно, для кого-то хорошо. Первое, это котел, коллективная безответственность. По сути, ты все валишь в один котел, можешь увеличить затраты своей региональной сетевой организации в два раза, а тебе, грубо говоря, прибыль только 3%, потому что все уйдет в общий сетевой тариф. Это значит, что все муниципальные образования, все региональные ТСО дерут затраты по полной программе, у них нет никаких ограничений.
Проблема идеологии регулирования. Регулируем по УЕ, а не по количеству обслуживаемых потребителей. В Европе нет УЕ. Чем больше у тебя оборудования независимо от того, есть ли у тебя потребители, тем больше у тебя тариф.
Слабые стимулы достижения издержек и наличие обходных путей жесткости тарифного регулирования. 2% в год в RAB – это достижения операционных издержек сетевыми компаниями. При этом без относительного к текущему уровню эффективности каждой из МРСК. 15 млрд. рублей заработал Холдинг МРСК путем повышения – не снижения – нормативов потери электроэнергии в сетях с 7,5 до 9%. Это их регулирование на 2011 год. Должно быть снижение, а происходит повышение.
Фонд инвестиционных программ при высоких рисках по обеспечению их эффективности. При взрывном росте инвестиций, очевидно, вероятность ошибки неправильных их реализаций при принятии инвестиционных программ кардинально повышается. Нельзя расти два раза в год. Так невозможно работать. Это будет неэффективно. Оптимальный уровень роста – 15–20%. Посмотрите, что у нас происходит с инвестиционной программой МРСК. У них существуют риск потери эффективности этих инвестиций. Это закапывание денег непонятно куда. Не готовы ни инфраструктура, ни проекты. У ФСК аналогичная проблема, но они раньше начали, набрали мощность.
Отсутствие сильной и квалифицированной оппозиции, я имею в виду регулятора. На Тюменском рынке один человек, которого никто не знает, контролирует 100 млрд. рублей инвестиций. В подразделениях какой-либо из компаний сколько человек занимаются контролем инвестиционных программ? Какие деньги они получают? Как они замотивированы? Вы представляете эффективность решений, которые контролирует один человек? Квалификация и мотивация регулятора – ключевой вопрос эффективности. Если этого не будет, не будет это построено, мы получим неконтролируемый рост, неконтролируемые закопанные деньги.
Розница: как это должно быть. Потребитель должен иметь выбор. Стимул для сбытовых компаний на снижение издержек и повышение собственной конкурентоспособности – переход на средние и долгосрочные отношения, эффективность субъектов на оптовом рынке, который подает нормальные осознанные заявки. Должны быть понятные, прозрачные правила. На чем зарабатывают сбытовые компании… На этом критическая сложность, все взаимосвязано, на этом возникает множество непониманий, отклонений и т.д. Отсутствие конкуренции создает основу для злоупотреблений. Объем заработка сбытовой компании во многом ограничен лишь определенным уровнем совести руководителя этой компании. Именно на рознице формируется ощущение и отношение ко всей индустрии. Розница в конечном итоге вбирает в себя всю неэффективность оптового рынка с искажением по мощности и т.д., плюс сетевое регулирование и растущие перекрестки, которые никак не решаются, которые корежат всю систему во все большем объеме. Результат – в счетах за электроэнергию. В обычных счетах за январь 2011 люди уже проявили смелость сделать прогноз, потому что они реально не знают, почем они получат электроэнергию сотового рынка. 5,69 рубля – цена за 1кВт·ч за январь 2011 года для обычного потребителя. Отделение банка в городе Твери. Это почти двадцать центов за 1 кВт·ч.
Важен конечный потребитель, так как он нам платит деньги. Посмотрите, как растет тариф для крупного потребителя на стодесятке. Легко предположить, так как в основном все решения приняты, что в 2014 году составит 3,5 рубля для стодесятки. Если в предыдущей пятилетке основную массу добавляли оптовый рынок, атомщики и немного сети, то в следующий период сети вырвутся вперед.
12 центов за 1 кВт·ч для крупного потребителя в 2014 году в действующей системе воспроизводства, 25 центов за 1кВт·ч в 2014 году для малого потребителя. До 2011 года альтернатива самоизоляции для крупного потребителя была неэффективным решением. С 2011 года и дальше альтернатива приобретает особый смысл. Судя по динамике, эта альтернатива будет становиться более сладкой, если мы будет дальше так работать.
Единая энергетическая система с той системой отношений, с тем объемом неэффективности является неэффективной. Альтернатива у потребителя – самоизоляция. Это более эффективное решение. Если это произойдет, то этого не остановишь, потому что все больше затрат будет приходиться на оставшихся потребителей. Для них цена на электроэнергию для того, чтобы возместить все затраты, должна будет увеличиваться. Иначе деньги должен будет давать бюджет, а этого он не хочет делать.
Выполнили ли мы задачу реформы электроэнергетики на втором этапе? Уровень надежности задан и обеспечивается в долгосрочном плане? Нет. Совокупные затраты на энергообеспечение страны при заданном уровне надежности минимизируются? Нет. Деньги от работы системы справедливо распределяются между субъектами? Нет. Система управления и механизмы регулирования понятны и прозрачны? Нет. Задействованы ли базовые инструменты реформ? Либерализация, конкуренция есть? Нет. Долгосрочные правила легитимности стимулов есть? Нет. Единые стандарты и равные права для участников есть? Нет. Механизм принятия решения Советом рынка работает эффективно? Нет.
Результат жесткого прямого непредсказуемого регулирования, кризис ручного управления отраслью, кризис интеллектуальный и отношенческий. Не смогли мы с вами, все субъекты придумать и договориться. Это кризис двойных стандартов в отношении к разным субъектам. Это кризис идеологический. Он неизбежно вываливается в то, что мы с вами видим для потребителей и их естественную реакцию.
Что делать? Вариантов нет. Действующая модель ручного управления и госрегулирование дают абсолютно неадекватные результаты. Необходимы реформы, надо вернуться к истокам. Получится ли у нас?