Тянут-потянут...

Почему этого можно было ожидать? Прежде всего потому, что комплекс задач, поставленных при реализации ТЭП, беспрецедентен по свой сложности и амбициозности. Речь идет о преобразовании всей системы организации внутреннего рынка газа ЕС. Вместо 27 национальных систем, работающих по собственным правилам и со своей сложившейся корпоративной структурой, предлагается в ограниченные сроки перейти к единым правилам, действующим на всей территории ЕС. Эти правила пока в деталях не разработаны, и споры об их содержании только разворачиваются.
Предполагается, что они будут охватывать большое количество вопросов: управление системой газо-
снабжения, предоставление мощностей по транспортировке газа компаниям, нуждающимся в них для прокачки газа, обслуживание ситуаций нехватки мощностей, вопросы балансирования систем (как правило, объемы поставки газа в систему отдельными поставщиками и объемы отбора газа из системы покупателями газа у этих поставщиков точно в те или иные периоды времени не совпадают), развития газотранспортных мощностей, взаимодействия отдельных частей газотранспортных систем, управляемых различными операторами и принадлежащих различным пользователям, построения транспортных тарифов и многие другие. Эти вопросы должны быть сначала согласованы в специальных Руководствах на уровне ЕС в целом, затем увязаны в единые документы – Сетевые кодексы, которые, с учетом национальных особенностей (но при единой общей конструкции), приняты в каждой стране-члене.
На уровне ЕС в целом заработают новые структуры – Агентство по регулированию, объединение операторов транспортных систем, со своими структурами, сферой ответственности и полномочиями. Важная роль придается национальным органам регулирования. Еврокомиссия, запустившая весь этот процесс и получившая согласно Третьей директиве от Совета министров ЕС и Европарламента полномочия по его реализации, сохранит права на контроль за его ходом. Во многих важных моментах реализации ТЭП участникам потребуется согласие или отсутствие возражений со стороны Еврокомиссии и/или вновь формируемых общеевропейских структур.
Почему все становится так сложно и как же газовая отрасль и газовый рынок ЕС обходились (и достаточно успешно) без этих нововведений?
Традиционно каждый поставщик газа (оптовый экспортер, собственный производитель, крупный покупатель на оптовом рынке типа Рургаза и т.п.) или их группа самостоятельно обеспечивали свои газотранспортные нужды в отношении транспортировки газа на дальние и средние расстояния для выполнения системы заключавшихся между ними и с компаниями газораспределительного сектора контрактами. Поскольку газовая отрасль в целом и магистральный транспорт газа в особенности являются чрезвычайно капиталоемкими, на национальном уровне соответствующей страны создавались преимущества (предоставлялись различного рода преференции) компаниям – лидерам сектора, получившим в последние годы общее название «национальных чемпионов». Эти преференции носили монопольный или близкий к тому характер. Европейский союз находился в зачаточном состоянии, поэтому никаких требований единства этих подходов не было. Созданная в газоснабжении система не была уникальной – можно увидеть черты ее сходства с системой организации авиасообщения, телекоммуникаций и ряда других инфраструктурных отраслей.
Крупные участники рынка стали в той или иной степени вертикально интегрированными компаниями (ВИК), в которых транспорт газа был одной из ряда функций, и эта интегрированность бизнеса (в случае трансконтинентальных поставок, как в Европе, – вместе с наличием долгосрочных контрактов) позволила привлекать необходимое финансирование для развития газоснабжения и обеспечения его надежности.
Такая система показала свою жизнеспособность. Конечно, конкуренция на таком рынке носила ограниченный характер. Однако в случае газоснабжения ЕС надо напомнить, что объективно количество крупных поставщиков газа на этот рынок минимально, и любая конструкция конкурентного рынка должна учитывать это обстоятельство.
С середины 80-х годов в США и Канаде, а в середине 90-х годов в Великобритании стал реализовываться принцип перевода транспорта газа на выполнение задач обеспечения нужд всех поставщиков и покупателей/потребителей газа, вне зависимости от того, кто является владельцем тех или иных мощностей. Он получил название «доступа третьих сторон» (ДТС) и к настоящему моменту стал применимым в большинстве стран мира (кстати, в РФ он действует с 1997 года).
Главной задачей, решение которой призван обеспечить ДТС, является расширение конкуренции поставщиков за счет радикального снижения барьеров их входа на рынок: вместо сооружения новых газотранспортных систем поставщик (в благоприятном случае, когда мощностей достаточно) просто платит транспортный тариф. Вновь отметим, что как в Великобритании, так и в США и Канаде имеется огромное количество поставщиков газа, и с учетом этого обстоятельства ДТС действительно способствовал решению данной задачи.
Применение ДТС, чтобы быть эффективным, требует определенного выделения транспорта из числа функций ВИК – хотя бы для того, чтобы можно было контролировать издержки ВИК на выполнение этой функции и обоснованность соответствующих тарифов для пользователей сети («третьих сторон»). В разных странах эти и сходные вопросы решались по-разному.
Для случая нынешних преобразований в ЕС, несомненно, образцом послужил пример Великобритании, в которой в середине 90-х годов правительством М. Тэтчер была реализована одна из наиболее радикальных реформ газовой отрасли. Кстати, именно в Великобритании впервые был составлен Сетевой кодекс, объединявший все правила работы системы газоснабжения, так что любой агент, желавший использовать мощности сети, наряду с конкретным контрактом присоединялся к этому кодексу, обязуясь его выполнять.
Отметим, что все эти преобразования проводились в рамках одной страны, с развитой собственной добычей газа и в условиях англосаксонской юридической культуры и традиций.
В ЕС преобразования рынка газа на пути внедрения ДТС идут с 1998 года, причем формальным основанием их проведения на панъевропейском уровне был заложенный еще в Римском договоре об образовании европейских сообществ принцип формирования единых и конкурентных рынков – ясно, что традиционное состояние этих рынков таким требованиям не удовлетворяло. Поэтому наряду с ДТС важным было обеспечение возможности покупателей газа приобретать газ у любых поставщиков, вне зависимости от их национальной принадлежности.
Опыт прошедших лет показал, что эти преобразования осуществляются с большим трудом, при явном и неявном сопротивлении на корпоративном и часто национальном уровне. Только недавно Еврокомиссия подвела итоги выполнения Второй газовой директивы, которая должна была полноценно действовать с середины 2007 года (в том числе в отношении отмеченных принципов ДТС и свободы выбора поставщиков любым потребителем газа), и отметила наличие большого количества проблем и нерешенных вопросов, пригрозив судебными исками в адрес виновных в таком положении.
Сами принципы ТЭП представляются резкими, в чем-то даже отчаянными попытками насильно ввести новые подходы и сделать их работоспособными. При этом исходные посылы «либерализации» рынка (то есть упрощение правил работы и расширение прав участников) отходят на второй план, поскольку становится все более ясно, что «просто» не получится и предстоит огромная работа и создание сложной, возможно излишне громоздкой, конструкции на месте нынешней системы.
Какие же цели преследуют архитекторы новой системы? Надо сказать, что в четкой и исчерпывающей форме изложение этих целей (не на декларативном, а на конкретном уровне) отсутствует. Автором в начале 2010 года в ходе консультаций российских экспертов с регуляторами стран ЕС это было отмечено и признано западными партнерами. В настоящее время работа по формированию «Целевой модели рынка газа» развернута, находится на начальной стадии, и планируется ее завершение в середине года.
Попробуем сформулировать эти цели, как они нам видятся, без пафоса и декларативности, часто присущих политическим заявлениям в этой части:
– резко ослабить силу «национальных чемпионов», лишить их привилегий и заставить играть на территории всего ЕС, без сохранения «защищенных территорий». Это должно (в той мере, в какой это возможно при наличии отмеченных выше ограничений) усилить конкуренцию и (возможно) повлиять на стоимость газа у потребителей;
– интегрировать газотранспортную систему ЕС в целом. Это теоретически может обеспечить больше гибкости и взаимосвязи подсистем, при этом снизить их уязвимость к кризисам типа кризиса украинского транзита начала 2009 года;
– противостоять силе внешних поставщиков газа, в условиях усиления импортной зависимости ЕС. Для этого ввести в отношении тех из них, кто хочет активно работать в ЕС как ВИК, еще более жесткие требования, чем в отношении своих «национальных чемпионов»;
– использовать преобразования для усиления роли и полномочий панъевропейских структур так, чтобы все серьезные решения в сфере газоснабжения требовали согласования на этом уровне.
Изначально ТЭП должен был привести к полному отделению по собственности транспортной составляющей от других видов деятельности ВИК – максимально жесткая мера, которая юридически не устанавливалась в других странах, проводивших либерализацию. Основанием для таких предложений было не нарушение теми или иными компаниями стран-членов действовавших в тот период мер регулирования, а просто заявления руководства Еврокомиссии о нежелании этих компаний эффективно применять эти меры и теоретические выкладки на тему, что ДТС лучше осуществлять специализированными структурами, не вовлеченными в другие виды бизнеса. То есть приговор ВИКам выносился не на основании конкретных обвинений, а чисто логическим путем.
Еврокомиссии не удалось провести этот жесткий курс: в ТЭП предусмотрены еще две возможности отделения газотранспортных активов, кроме отделения по собственности, но в результате конструкция преобразований усложнилась и стала содержать противоречия, требующие толкований и разъяснений.
Авторы ТЭП в целом понимают важность обеспечения развития газотранспортных мощностей в соответствии с потребностями рынка (что фактически отсутствовало в предшествующих директивах), но не закладывают рыночных механизмов такого обеспечения, в основе которого должны лежать долгосрочные контракты на поставку газа. Возможно, причиной такого положения является «идеологическая» нелюбовь авторов к этим контрактам, а возможно – просто непонимание их роли и потребностей рынка. В результате в тексте ТЭП предусматриваются бюрократические конструкции для решения этих вопросов, которые уже получили сравнение с советским Госпланом. Более того, в появившихся проектах руководств прослеживается намерение бороться с долгосрочным бронированием транспортных мощностей, даже обеспеченных контрактами на поставку. При этом не учитывается, что контракты предусматривают гибкость объемов поставок в интересах потребителей и их необеспеченность угрожает выполнению контрактов и создает риски для потребителей ЕС.
На практике же операторы стран ЕС уже обращаются к соответствующим процедурам типа open season для выявления рыночной потребности в новых мощностях для транспорта газа, но в масштабах ЕС это не узаконено. Такое положение не дает поставщикам уверенности, что необходимые для обеспечения ими поставок газа условия будут созданы, а в то же время правила ТЭП затрудняют для них самих участие в обеспечении создания этих мощностей, их финансировании и в управлении их функционированием.
Сделаем промежуточные выводы:
– ТЭП резко меняет соотношение надзорно-регулирующих прав на рынках газа ЕС в сторону наднациональных органов;
– окончательная картина преобразований рынка газа ЕС в соответствии с ТЭП неясна;
– период выработки этих решений затягивается (сейчас называется уже 2015 год, но эта оценка вряд ли окончательна), при этом пока формируемая конструкции только усложняется, требуются все новые согласования;
– при этом положения об отделении транспортных активов и сертификации операторов транспортных систем должны быть реализованы в самое ближайшее время, до формирования окончательной конфигурации рынка. Это создает серьезнейшие риски для ведения бизнеса на территории ЕС внешними поставщиками.
Сами требования по сертификации носят дискриминационный по отношению к компаниям третьих (не входящих в ЕС) стран характер и, как правило, перечисляются в документах ТЭП в незамкнутой форме, оставляющей место для произвольных толкований со стороны регуляторов и органов ЕС.
Таким образом, риски и неопределенности, связанные с происходящими преобразованиями, в том числе для внешних поставщиков газа, велики.
Надо сказать, что на работу по самому ТЭП наложились сложные процессы экономического кризиса в ЕС, временного снижения спроса на газ, переизбытка предложения и снижения спотовых цен в нем, кампании по «декарбонизации» энергетики ЕС, затронувшие стабильность и предсказуемость этих рынков.
Базовые положения ТЭП приобрели в ЕС силу закона, и трудно представить положение, при котором они подвергнутся изменениям. Часть их носит юридически уязвимый характер с точки зрения соблюдения двусторонних и многосторонних соглашений о защите инвестиций, и это может быть использовано внешними поставщиками для оказания соответствующего давления и достижения соответствующих пониманий и конкретных решений, улучшающих положение поставщиков.
Наряду с такими шагами важнейшим представляется требование от органов ЕС синхронизации различных сторон преобразований с тем, чтобы не создавались белые пятна и серые зоны и на каждом этапе интересы поставщиков и инвесторов были должным образом защищены.
Необходимо активное участие представителей и экспертов РФ как крупнейшего поставщика газа в ЕС, связанного с ЕС механизмами партнерства в целом и в энергетической сфере в частности, в подготовке, рассмотрении, анализе, корректировке всех документов и концептуальных положений нового режима работы рынков. При проявлении в ходе таких работ существенных рисков соответствующие вопросы и предложения должны становиться предметом рассмотрения на самом высоком двустороннем уровне.
Впереди долгая, напряженная работа.