ФАС-контроль: Антимонопольный контроль на рынке электроэнергии

Сегодня уже можно сказать, что в России есть и продолжает формироваться рынок электроэнергии и есть целый ряд инструментов, который позволяет обеспечить надлежащий антимонопольный контроль на этом рынке. Контроль экономической концентрации, то есть контроль крупных сделок, например слияний, поглощений, приобретений и пресечение нарушений антимонопольного законодательства в этой связи. Контроль развития самого рынка, если угодно, и рыночных отношений, в частности создание правил оптового рынка, розничного рынка, с разработкой систем и правил низкоинвестиционного доступа, и ряд других документов, которые способствуют возникновению необходимых условий конкуренции, уже существуют и работают, обеспечивая соблюдение законности, выполняя регулирующие функции. Есть также специальные инструменты, которые прописаны в рамках закона об электроэнергетике – контроль недопущения манипулирования ценами и мощностью на рынке электроэнергии и ряд других аспектов, которые учитываются антимонопольными органами при принятии решений в этой сфере.


Этому было посвящено выступление на IV ежегодной конференции «Российская электроэнергетика: новые условия развития» организованной газетой «Ведомости», Анатолия Голомолзина, заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы.

- Для рынка электроэнергии сформулирован ряд особенностей: сейчас в проекте находится постановление правительства по особенностям антимонопольного контроля в электроэнергетике. В частности, особенностями является то, что существуют иные пороговые значения для критериев доминирования на рынке электроэнергии; и при этом оговариваются специальные границы этого рынка, а именно границы зон свободного перетока. Скажем, нередко можно слышать или читать нечто подобное: «присутствие компании на электроэнергетическом рынке России», когда более корректно говорить не о рынке России в целом, потому что есть ценовые зоны и есть неценовые зоны. В этих ценовых зонах еще есть зоны свободного перетока, и именно в этих зонах как раз и определяются условия конкуренции, достаточности или дефицитности предложения и ряд других условий, которые характеризуют наличие либо отсутствие конкуренции.
В свое время, когда проходила реформа электроэнергетики, распоряжением правительства был утвержден состав генерирующих мощностей. Это четырнадцать территориальных генерирующих компаний, шесть оптовых генерирующих компаний и две крупные компании рынка: «РусГидро» и «Русэнергоатом». В целом они создают поле для формирования федерального оптового конкурентного рынка электроэнергии мощностей.

Далее, в процессе сделок слияний-приобретений происходили некоторые изменения в этой конфигурации. Антимонопольные органы рассматривали эти сделки. В частности, наверное, вы помните, обсуждался вопрос возможного слияния энергетических активов Газпрома и СУЭКа. После долгих дискуссий эти две организации приняли самостоятельные решения о том, чтобы эти сделки не осуществлять в силу каких-то причин. Антимонопольные органы очень внимательно анализировали эту сделку. Почему? Потому что происходит объединение энергетических активов, которые могут привести к усилению концентрации не только собственно на электроэнергетическом рынке, но и в сопряженных сферах; поскольку Газпром является монопольным и, безусловно, доминирующим поставщиком на рынке газа, а СУЭК является доминирующим поставщиком на рынке угля. И соответственно, деятельность Газпрома частично регулируется, но в то же время имеется возможность проявлять рыночную власть этой компанией в отношении своих контрагентов; то же самое касается СУЭКа.

Поэтому, когда мы рассматривали вопрос о консолидации активов этой крупной угольной компании, также был выставлен ряд требований поведенческого характера к ней, в том числе формирование договорных отношений. Также были иные сделки, которые осуществлялись группой лиц Газпрома. В рамках этих сделок выдавался ряд требований поведенческого характера – в большей степени они касались рынка газа. Параллельно формировалась и новая система договорных отношений на газовом рынке. В частности, был осуществлен переход на долгосрочные контракты по поставкам газа, что, естественно, создает, с точки зрения покупателей, организаций электроэнергетики, более стабильные условия и более стабильный инвестиционный климат и возможности для привлечения инвестиций под обеспеченные топливные потребности этих компаний.

Достаточно серьезная работа была проведена по совершенствованию этой системы контрактных отношений; и, в частности, по вопросам, которые были приняты во внимание со стороны антимонопольных органов, – это система штрафных коэффициентов, которая применяется в рамках долгосрочных договоров. В случае если происходит отклонение от заявленных объемов, в рамках этих договоров предполагалось, что могут применяться существенные санкции – до трех и более раз – за отклонения. Антимонопольные органы посчитали такие требования незаконными и необоснованными, и соответствующие судебные инстанции подтвердили это решение. И сейчас в рамках корректировки поставки газа уже принят первый ряд поправок, который позволяет более гибко заявлять объемы в рамках формируемых контрактов на поставку газа, а далее более детальные изменения и гарантии могут быть обеспечены в рамках правил дискриминационного доступа к услугам по магистральной транспортировке газа. Такой документ, согласованный ведомствами, в настоящее время находится в правительстве в степени готовности, и сейчас обсуждается вопрос о возможном принятии этого документа.

Также имел место ряд других сделок, достаточно крупных, в частности в рамках группы лиц СУЭКа, когда СУЭКу выставлялись требования поведенческого либо структурного характера: либо ограничение поведения с ценовой стратегией при подаче заявок, либо продажа ряда активов. При этом допускалась альтернативность выбора собственниками этих стратегий: поведенческий либо структурный. Мы исходили из сложности текущей экономической ситуации, из того, что не всегда возможна в этих условиях, скажем, продажа активов, поскольку они могут быть недооценены, по текущим рыночным условиям. Поэтому была реализована более гибкая стратегия требований в отношении этих компаний. Аналогичная ситуация касалась и ряда других сделок, которые проходили в это время; и в случае, если в соответствующих зонах свободного перетока происходило возникновение либо усиление доминирующего положения на рынке, такого рода требования структурного либо поведенческого характера выдавались этим компаниям.

Меры, которые мы применяем в порядке контроля соблюдения требований антимонопольного законодательства, также достаточно разнообразны, и сейчас антимонопольное законодательство как инструмент обеспечения условий конкуренции достаточно развито. В частности, сегодня говорилось о том, что на многих рынках формируются условия для формирования олигополий и каким образом реагировать на эту ситуацию мерами антимонопольного воздействия. Антимонопольное законодательство как инструмент этого воздействия позволяет данную проблему решать. В частности, сейчас в законе есть норма о коллективном доминирующем положении, когда несколько хозяйств-субъектов могут совместно занимать долю на рынке: три компании – более 50%, пять компаний – более 70%; и на такие компании, коллективно доминирующие на рынке, налагаются дополнительные обязательства как на компании, которые обладают соответствующей рыночной властью. И есть уже правоприменительная практика в этой области (пока не в электроэнергетике). Это рынки нефти и нефтепродуктов, это телекоммуникационный сектор, где мы сейчас такого рода дела и такого рода нормы рассматриваем.

Новая мера воздействия – это контроль и пресечение нарушений, связанных с манипулированием ценами на рынке электроэнергии. Этим монопольным органом принят порядок, который будет дополнен, в рамках постановления правительства по особенностям антимонопольного контроля.

Уже рассмотрено четыре дела по факту манипулирования ценами на рынке электроэнергии. Это манипулирование происходит либо путем существенного завышения цен на рынке электроэнергии, в условиях ограниченной конкуренции, либо по причине доминирования на этом рынке компании, либо по причине наличия у этих компаний исключительного положения, когда компания, даже не имея доминирующего положения, тем не менее в силу особенностей рынка электроэнергии имеет возможность подавать такие ценовые заявки, которые, безусловно, востребованы рынком, формирует завышенный уровень цен и приводит к ущемлению интересов большей части участников этого рынка – в частности, это касается потребителей рынка. В рамках этих дел также применяются и санкции, имеющие штрафной характер: порядка 200 млн. рублей, назначенных к перечислению в доход федерального бюджета по факту манипулирования ценами. А вообще, на рынке электро-энергии в порядке рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассмотрено значительное количество нарушений.

К сожалению, электроэнергетика осталась основным нарушителем антимонопольного законодательства. Исторически, даже когда еще рынок был монополизированным, эта отрасль преобладала в числе нарушителей антимонопольного законодательства. Сейчас нарушения трансформировались. Если раньше преимущественно речь шла об ущемлении интересов контрагентов, то сейчас, по мере развития рыночных отношений, уже возникает злоупотребление доминирующим положением на рынке, в результате которого происходит ограничение доступа на рынок новых участников, ограничение конкуренции на рынке, когда смежная энергоснабжающая организация пытается препятствовать появлению новых энергоснабжающих организаций на рынке.

Что интересно, в электроэнергетике стали появляться и новые категории нарушений. Скажем, раньше практически не было нарушений, связанных с согласованными действиями входящих субъектов. Сейчас таких нарушений уже порядка пятнадцати было выявлено за 2009 год.

Еще один новый тип нарушений появился – это недобросовестная конкуренция, когда, например, одни участники рынка распространяют неточные или недостоверные сведения о других участниках рынка, пытаясь занять соответствующее положение на рынке. От общего количества нарушений по такой статье электроэнергетика уже почетные 2% имеет на текущую дату – достаточно быстро набирает вес.

С одной стороны, это является доказательством того, что условия конкуренции существуют, поскольку появляются такого рода новые механизмы; с другой – свидетельствует о том, что еще недостаточно законопослушны вновь образуемые участники рынка. Поэтому есть достаточно серьезный инструмент санкций, который позволяет воздействовать на нарушителей антимонопольного законодательства.

Была введена система оборотных штрафов, и нарушители наказываются в размере от 1 до 15% от годового оборота за период, предшествующий периоду нарушения. Введены поправки в Уголовный кодекс, которые позволяют также применять подобные санкции в отношении участников, скажем, картельных сговоров, а также в отношении тех компаний, которые неоднократно злоупотребляли доминирующим положением на рынке. Но не только происходит ужесточение санкций – происходит и некоторое смягчение этих санкций. В частности, применительно к электроэнергетике важна норма недавно принятых поправок о том, что для монопродуктовых нарушителей антимонопольного законодательства размер санкций исчисляется не в диапазоне от 1 до 15%, а в диапазоне от 0,3 до 3%.

Сейчас также обсуждаются вопросы о том, чтобы ряд нарушений, которые приводят только к ущемлению интересов, а не к ограничению конкуренции, карался фиксированными штрафами, достаточно существенными, но не такими, которые могут поставить под вопрос деятельность в некоторых сферах. В частности, это касается электросетевых компаний. С одной стороны, есть необходимость обеспечить нормальные условия их взаимодействия с контрагентами, а с другой – создать все-таки условия для экономической деятельности. В целом последнее изменение в нормативной базе формирует условия для развития электроэнергетики. В частности, речь идет о принятии рынка в новой редакции поправок, связанных с формированием рынка мощностей.

Также в рамках этого документа есть необходимость обеспечить условия конкуренции. В том числе в июле этого года антимонопольные органы должны представить предложения по тому, в каких условиях необходимо вводить ограничения по рынку мощностей, в случае, если, например, отсутствуют условия для конкуренции; каким должен быть экономически обоснованный уровень этого, возможно, вводимого ограничения, для того, чтобы не снизить инвестиционную привлекательность этой деятельности. Эти вопросы будут решены в ближайшее время; и уже в июле мы будем готовы к проведению по новым правилам торгов на рынке мощностей, которые должны пройти в октябре этого года.

В частности, в рамках этих процедур и механизмов обсуждается, какие условия конкуренции могут быть дополнительно развиты в соответствующих зонах свободного перетока. Например, если высока концентрация в соответствующей зоне свободного перетока, то какие механизмы наряду с введением ограничений по предельной цене могут быть приняты? Например, расшивка узких мест в сетях для того, чтобы сделать более широкими зоны свободного перетока, чтобы обеспечить свободную конкуренцию в более широких географических границах. В этой ситуации отпадает необходимость введения соответствующих предельных ограничений. Сейчас, к сожалению, не всегда результаты торгов на конкурентных рынках учитываются в показателях и инвестпрограммах развития основных сетевых организаций. А именно такого рода механизмы наряду с ценовыми сигналами, которые формируются на рынке электроэнергии, позволяют как раз создавать такого рода ориентиры.