Бюджетные инвестиции в развитие электроэнергетической инфраструктуры

 

Реализация геополитических проектов последнего десятилетия в России (Саммит АТЭС во Владивостоке, Олимпиада в Сочи, создание трубопроводной системы «Восточная Сибирь – Тихий океан» и пр.) неразрывно связана с созданием современной инженерной инфраструктуры, электроэнергетической, в частности.

 

Отличительными чертами реализации крупных инфраструктурных инвестиционных проектов  являются высокая стоимость строительства объектов и длительные сроки возврата инвестиций. В таких условиях, принимая во внимание особенности нормативного регулирования инвестиционной деятельности, возможности привлечения частного капитала в проекты развития базисной инфраструктуры регионов существенно ограничены. При этом, инвестиционные ресурсы естественных монополий регулируются тарифами, устанавливаемыми органами власти. На Дальнем Востоке, особенно в северных районах,  где базовая электроэнергетическая инфраструктура либо не развита, либо крайне изношена, а природно-климатические, географические, макроэкономические и демографические условия определяют огромную социальную нагрузку на энергокомпании, описанные проблемы осуществления инвестиций проявляются наиболее остро.  Поэтому вопрос источников финансирования инфраструктурных проектов является ключевым. Практика показывает, что альтернативы привлечению средств из федерального бюджета для софинансирования крупных инфраструктурных проектов практически не существует.[1], [2]

 

Одной из форм осуществления государственных инвестиций является взнос денежных средств в уставные капиталы отраслевых компаний в обмен на акции (например, ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «РАО ЭС Востока», ОАО «ДВЭУК» и пр.). Реализация такого механизма инвестирования сопровождается безусловным принятием хозяйствующим субъектом (отраслевой компанией) обязательств направить полученные бюджетные средства на сооружение конкретных  объектов электроэнергетики (в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой). Указанное обязательство закрепляется договором о предоставлении бюджетных инвестиций, заключаемым в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, между Росимуществом и федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ), являющимся главным распорядителем бюджетных средств (например, Минэнерго России, Минрегион России) с одной стороны и компанией–получателем бюджетных средств с другой стороны. Дополнительно обязательства по целевому использованию средств компанией–получателем закрепляются в соглашении о предоставлении бюджетных инвестиций, заключаемом между ФОИВ–главным распорядителем средств и компанией–получателем средств. В процессе реализации инвестиционных проектов за целевым использованием средств осуществляется наблюдение со стороны главного распорядителя бюджетных средств и уполномоченных государственных органов контроля и надзора.

 

Описанный механизм привлечения средств федерального бюджета получил широкое распространение при реализации проектов в электроэнергетике. Например,  с 2009 по 2013 гг. ОАО «ДВЭУК» направлено более 55 млрд.рублей (средства получены Обществом в качестве взносов Российской Федерации в уставный капитал общества) на строительство объектов электроэнергетической инфраструктуры Дальнего Востока. В результате, компания заняла лидирующую позицию в решении частных и системных задач  развития электроэнергетической инфраструктуры макрорегиона. [3], [4]

 

Как показывает практика, после ввода в эксплуатацию инфраструктурных объектов на счетах компании–получателя бюджетных средств может оставаться часть денежных средств, полученных из бюджета в обмен на доли в уставном капитале. Эти остатки достигают иногда десятков и даже сотен миллионов рублей. Хотя, в большинстве случаев бюджетного финансирования ситуация обратная: компаниям приходится изыскивать дополнительные источники финансирования строительства объектов из-за недостатка бюджетных средств.

 

Причин формирования остатков много. Например, экономия, достигнутая в результате высокого уровня решения организационных и технических вопросов, возникающих при реализации проектов. Другая причина – приостановка на неопределенный срок или отказ от строительства отдельных объектов, входящих в состав инвестиционного проекта.

Действующее законодательство и положения упомянутых ранее инвестиционных договоров и соглашений однозначно не определяют ни статус остатков средств, ни порядок их дальнейшего использования.

 

Логично выделить два универсальных решения обозначенной проблемы, которые учитывают базисные интересы компаний и ведомства (отрасли). Первое решение – перераспределение средств на иные (дефицитные) инфраструктурные инвестиционные проекты компании, получившей целевые бюджетные средства, второе – возврат остатков средств в федеральный бюджет с сохранением ведомственной принадлежности, т.е. возможность направить средства на решение иных отраслевых задач. Однако, принимая во внимание целевой «окрас» финансирования, в рамках которого сформировались остатки, отсутствие закрепленных законодательно механизмов перераспределения средств, внимательный государственный контроль и надзор, оба решения формируют серьезные правовые (вплоть до уголовного преследования должностных лиц) и процедурные риски как для компаний–получателей бюджетных средств, так и для ФОИВ–главных распорядителей бюджетных средств. Кроме того, в случае возвращения средств в бюджет никто не гарантирует, что остатки средств будут направлены на решение иных отраслевых задач.  Соответственно, в текущих условиях «добровольцев» на применение предложенных решений найти практически невозможно.

 

Существенно упростить решение задачи могло бы принятие Правительством РФ правил, определяющих направления и порядок использования остатков средств. Такие правила должны закрепить:

 

1. Необходимость и порядок осуществления строгого контроля за формированием (в т.ч. причинами возникновения) и последующим использованием (вовлечением в оборот) остатков средств со стороны главного распорядителя бюджетных средств, Минэкономразвития России, Минфина России.

2. Качественные и количественные критерии определения возможных направлений использования (перераспределение на иные проекты компании, возврат в бюджет с возможным направлением на решение иных отраслевых задач и пр.) остатков средств, исходя из причин формирования этих остатков.

Для выполнения данного пункта потребуется  строго классифицировать причины формирования остатков средств. Например, выделить следующие группы причин:

- формирование остатков связано/не связано с существенными изменениями характеристик проекта (характеристик надежности и безопасности, качественные и функциональные характеристики);

- формирование остатков связано с достижением высокого технико-экономического  уровня реализации проектов, что привело к снижению стоимости (например, экономия по результатам закупочных процедур, проведенных после получения средств из бюджета, экономия в результате принятия эффективных организационных и технических решений на этапе выполнения строительно-монтажных работ и пр.);

- формирование остатков связано с консервацией или полным прекращением строительства отдельных объектов, входящих в инвестиционный проект;

- иные причины.

3. Механизм перенаправления средств на реализацию других инвестиционных проектов компании или возврата средств в федеральный бюджет с сохранением их ведомственной принадлежности и возможности использовать сверх установленного бюджетного лимита.

Механизм перенаправления средств должен, в частности, предусматривать внесение необходимых изменений в федеральную адресную инвестиционную программу, а также закрепление соответствующих обязательств по использованию остатков денежных средств в трехсторонних договорах о предоставлении бюджетных инвестиций, заключаемых при выкупе государством акций компании, и в инвестиционных соглашениях.

При подготовке правил может быть учтен опыт Совмина СССР по решению во многом аналогичной задачи – вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемых материальных ценностей [5].  

 

Безусловно, рассмотренные два базовых варианта использования остатков средств не являются единственно возможными и конечными решениями, но являются универсальными и оперативными. Необходимо отметить, что первопричина проблемы и остатков и дефицита средств, скорее всего, кроется совсем в другом процессе – в процессе обоснования и планирования бюджетных инвестиций. По крайней мере, систематическое формирование существенного профицита, либо дефицита средств, выделенных из федерального бюджета на реализацию инвестиционных проектов (т.е. существенное отклонение от планов) свидетельствует о возможных недостатках системы планирования. Например, часть рисков можно было бы выявить на этапе проведения технологического и ценового аудитов (нормативная база для этого формируется Правительством РФ) [6], государственной экспертизы инвестиционных проектов. Но это уже тема отдельного исследования.

 

Совершенно очевидно, что в ближайшие годы возможности привлечения инвестиций из федерального бюджета будут существенно ограничены. Уже в 2013 году можно было констатировать снижение бюджетных инвестиций в развитие электроэнергетической инфраструктуры. К 2014 году бюджетные инвестиции в развитие электроэнергетики сократились в разы.  Так, например, федеральный бюджет на 2012 и 2013 г.г. предусматривал общие расходы Минэнерго России в объемах 56,9 млрд.рублей и 34,58 млрд.рублей соответственно. При этом на строительство объектов электроэнергетической инфраструктуры в рамках реализации ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (продлена до 2018 года, далее – ФЦП «ДВиЗ») направлено в 2012 году – 25,37 млрд.рублей, а в 2013 году – более 13,36 млрд.рублей.

 

Федеральным бюджетом на 2014 год ведомственные расходы Минэнерго России предусмотрены в объеме 21,6 млрд.рублей, из которых на строительство объектов электроэнергетики в рамках указанного ФЦП «ДВиЗ» предусмотрено всего лишь 3,75 млрд.рублей (это финансирование одного инвестиционного проекта в Магаданской области, причем, в объеме менее 30 % от необходимого). Очевидно, произошло не только общее сжатие ведомственного бюджета (в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013 г.г. расходы Минэнерго России снижаются соответственно в 2,6 и 1,6 раза), но и еще более существенное сокращение финансирования инвестиционных проектов  ФЦП «ДВиЗ», что свидетельствует о смене внутриведомственных приоритетов (в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013 г.г. финансирование ФЦП «ДВиЗ» уменьшается соответственно в 6,8 и 3,6 раз). Трудно не отметить, что столь стремительное снижение инвестиций в развитие электроэнергетической инфраструктуры Дальнего Востока идет в разрез государственным планам опережающего развития региона.

 

Поэтому, в условиях бюджетного дефицита задачу вовлечения остатков средств в инвестиционный оборот необходимо решать в приоритетном порядке. Начинать нужно с подготовки и закрепления на правительственном уровне правил использования остатков целевых средств. Иначе эти остатки будут являться ни чем иным, как бесполезным и ежедневно обесценивающимся «драгоценным украшением» счетов коммерческих банков.

---

[1] «Меркурий-клуб». Материалы заседания «Проблемы государственно-частного партнерства по освоению Дальнего Востока и Байкальского региона».  – М.: ООО «ТПП-Информ», 2012.

[2] Селютин Д.Э. Энергетика Дальнего Востока бизнесом не является//Промышленный Еженедельник, 2013. - №28 (481)       

[3] Джурко И.В. Дальний Восток. От точечных решений к системному развитию. //Энергополис, 2013. - №12.

[4] Селютин Д.Э. Энергетика Дальнего Востока бизнесом не является//Промышленный Еженедельник, 2013. - №28 (481)          

[5] Постановление Совмина СССР от 31.07.1981 № 732 «О порядке реализации сверхнормативных и неиспользуемых материальных ценностей».

[6] Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 №832 «О проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»