О перспективах развития законодательства по вопросам государственно-частного партнерства

Елена Чугунова, начальник управления правового обеспечения операционной деятельности ЗАО «КЭС», кандидат юридических наук

Государственно-частное партнерство в широком смысле этого слова явление для России не новое и в контексте мирового опыта не уникальное. Сам термин «государственно-частное партнерство» указывает, что складывающиеся общественные отношения характеризуются следующими признаками: его сторонами выступают государство и частный бизнес; отношения должны быть партнерскими, то есть основанными на соблюдении интересов и равенстве обеих сторон (в первую очередь в распределении рисков, связанных с реализацией проекта, привлекаемых ресурсов, а также распределении полученного результата); отношения складываются в целях достижения результатов, в которых заинтересованы обе стороны: для государства – это удовлетворение государственного и общественного интереса, для частного бизнеса – получение экономических выгод; отношения имеют официальный, юридических характер, то есть реализуются не в стихийно складывающихся формах, а в порядке, определенном нормативно-правовыми актами, или заключенными в соответствии с требованиями законодательства соглашениями сторон.

Большинство авторов статей по вопросам ГЧП сходятся во мнении, что в России приняты различные нормативные акты по вопросам ГЧП и создан правовой фундамент для реализации соответствующих проектов. В то же время совершенно справедливо отмечается потребность в наличии единого документа – Закона «О государственно-частном партнерстве». Актуальность в разработке и принятии данного нормативного акта объясняется следующим. Проекты в сфере ГЧП являются предметами комплексного регулирования, то есть подчиняются требованиям нормативных актов различной отраслевой принадлежности. Очевидно, что требования бюджетного, налогового, антимонопольного, административного, уголовного законодательства, то есть нормы тех отраслей права, которым присущ метод императивного регулирования, могут не учитывать особенностей взаимодействия государства и частного инвестора в рамках совместного проекта, частно-правовых начал их сотрудничества.

Представляется, что при подготовке Закона «О государственно-частном партнерстве» не столь важно найти и закрепить в едином документе совокупность различных механизмов, позволяющих объединить разнонаправленные интересы государства и бизнеса для реализации единого проекта, а решения локальной задачи идентификации и закрепления различных форм взаимодействия и построения государственно-частных партнерств недостаточно для развития этого явления. Необходимо в первую очередь найти правильный тон для диалога сторон в рамках партнерства или, переводя на формально-юридический язык, выбрать и закрепить в законе основные принципы правового регулирования, которыми стороны будут руководствоваться каждый раз, когда возникает соответствующая потребность. Государство должно честно ответить на вопрос, готово оно быть равноправным партнером частному инвестору или неготово поступиться жесткими мерами воздействия и контроля по широкому спектру вопросов ГЧП.

Таким образом, принятие единого нормативно-правового акта в сфере ГЧП станет стимулом для дальнейшего развития соответствующих проектов в том случае, если законодатель не будет стремиться определить исчерпывающим перечнем возможные сферы и способы взаимодействия публичного и частного инвесторов, но закрепит ключевые принципы и однозначные правила, а также придаст им приоритет перед нормами иных нормативно-правовых актов.

В заключение хотелось бы процитировать выдающегося российского правоведа С. С. Алексеева, который в своей книге «Право. Опыт комплексного исследования» отмечает следующее: «Эффективность (или неэффективность) указанных двух правовых систем – обязывающей и дозволительной – является надежным показателем успеха (или неуспеха) экономико-социальных преобразований… Тот факт, например, что до сих пор, несмотря на широковещательные победные реляции, инвестирование из доходов хозяйствующих субъектов не основывается на системе «право + гарантии» (и все громче раздаются голоса о необходимости более энергичного использования в этой области жестких государственных мер), – верный показатель того, насколько скромны результаты экономических реформ в России»1.

---

КЭС-Холдинг (Комплексные энергетические системы) – крупнейшая российская частная компания, работающая в сфере электроэнергетики и газораспределения, созданная в 2002 году.
Основные направления деятельности: генерация, энерготрейдинг и ритейл.
Стратегические активы холдинга – это ТГК-5, ТГК-6, ТГК-7, ТГК-9, ряд региональных энергосбытовых компаний, а также ГАЗЭКС – компания, работающая в сфере газораспределения и газоснабжения России и Украины. Суммарная установленная электрическая мощность ТГК, где КЭС-Холдинг является стратегическим акционером, составляет 15 767 МВт, тепловая мощность 67 799 Гкал.ч.