Бюджетные инвестиции: возможности повышения эффективности

Практика реализации крупных проектов в рамках федеральных целевых программ или масштабное строительство, приуроченное к участию России в крупнейших мировых событиях, как-то саммит АТЭС во Владивостоке или Олимпиада в Сочи, неразрывно связаны с созданием современной инженерной инфраструктуры, электроэнергетической в частности.

Принимая во внимание особенности нормативного регулирования инвестиционной деятельности, нельзя не отметить, что возможности привлечения частного капитала в проекты развития базисной инфраструктуры регионов существенно ограничены, а инвестиционные ресурсы естественных монополий регулируются тарифами, устанавливаемыми органами власти. Например, на Дальнем Востоке, особенно в северных районах, где электроэнергетическая инфраструктура либо не развита, либо крайне изношена, а природно-климатические, географические и демографические условия определяют огромную социальную нагрузку на энергокомпании, описанные проблемы осуществления инвестиций проявляются наиболее остро.

Вопрос финансирования инфраструктурных проектов является ключевым, и практика показывает, что альтернативы привлечению средств из федерального бюджета практически не существует.

Одной из форм осуществления государственных инвестиций является взнос денежных средств в уставные капиталы отраслевых компаний в обмен на акции (например, ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «РАО ЭС Востока», ОАО «ДВЭУК» и пр.). Реализация такого механизма инвестирования сопровождается безусловным принятием компанией обязательств направить полученные бюджетные средства на сооружение конкретных объектов электроэнергетики (в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой). Указанное обязательство закрепляется договором о предоставлении бюджетных инвестиций, заключаемым в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации между Росимуществом и федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ), являющимся главным распорядителем бюджетных средств (Минэнерго, Минрегион), с одной стороны и компанией – получателем бюджетных средств с другой. Дополнительно обязательства по целевому использованию средств компанией-получателем закрепляются в соглашении о предоставлении бюджетных инвестиций, заключаемом между ФОИВ, главным распорядителем средств, и компанией – получателем средств. В процессе реализации инвестиционных проектов за целевым использованием средств осуществляется наблюдение со стороны главного распорядителя бюджетных средств и уполномоченных государственных органов контроля и надзора.

Описанный механизм привлечения средств федерального бюджета получил широкое распространение при реализации проектов в электроэнергетике. Например, с 2009 по 2013 год ОАО «ДВЭУК» направлено более 55 млрд рублей (средства получены в качестве взносов Российской Федерации в уставный капитал общества) на строительство объектов электроэнергетики Дальнего Востока.

В результате компания заняла лидирующую позицию в решении частных и системных задач развития электроэнергетической инфраструктуры региона.

Как показывает практика, после ввода в эксплуатацию инфраструктурных объектов на счетах компании – получателя бюджетных средств может оставаться часть денежных средств, полученных из бюджета в обмен на доли в уставном капитале. Эти остатки достигают иногда десятков и даже сотен миллионов рублей. Причин их формирования много. Например, экономия, достигнутая в результате решения организационных и технических вопросов, возникающих при реализации проектов. Другая причина – приостановка на неопределенный срок или отказ от строительства отдельных объектов, входящих в состав инвестиционного проекта. Действующее законодательство и положения упомянутых ранее инвестиционных договоров и соглашений однозначно не определяют ни статус остатков средств, ни порядок их дальнейшего использования.

Логично выделить два универсальных решения обозначенной проблемы, которые учитывают встречные интересы компаний и федеральных ведомств, выделивших средства. Первое решение – перераспределение средств на иные проекты компании, второе – возврат остатков средств в федеральный бюджет с сохранением их ведомственной принадлежности. Другими словами, дать возможность направить эти средства на решение иных отраслевых задач. Однако, принимая во внимание целевое назначение финансирования, в рамках которого сформировались остатки, отсутствие закрепленных законодательно механизмов перераспределения средств, внимательный государственный контроль и надзор, оба решения формируют серьезные правовые (вплоть до уголовного преследования должностных лиц) и процедурные риски как для компаний-получателей, так и для распорядителей бюджетных средств.

Кроме того, в случае возвращения средств в бюджет никто не гарантирует, что остатки будут направлены на решение иных отраслевых задач. Соответственно, в текущих условиях добровольцев на применение предложенных решений найти практически невозможно.

Существенно упростить решение задачи могло бы принятие Правительством РФ правил, определяющих направления и порядок использования остатков средств. Такие правила должны закрепить, во-первых, необходимость и порядок осуществления контроля за формированием (в том числе причинами возникновения) и последующим использованием (вовлечением в оборот) остатков средств со стороны главного распорядителя бюджетных средств (Минэкономразвития или Минфина России), а во-вторых, качественные и количественные критерии определения возможных направлений использования (перераспределение на иные проекты компании, возврат в бюджет с возможным направлением на решение иных отраслевых задач и пр.) остатков средств исходя из причин формирования этих остатков.

Для выполнения второго пункта потребуется строго классифицировать причины формирования остатков средств. Например, связано ли это с существенными изменениями начальных характеристик проекта (надежность, безопасность, качественные и функциональные характеристики). Возможно, формирование остатков было вызвано достижением высокого техникоэкономического уровня реализации проектов, что привело к снижению стоимости (экономия по результатам закупочных процедур, экономия в результате принятия эффективных организационных и технических решений на этапе выполнения строительно-монтажных работ и пр.).

Нельзя исключить и тот вариант, что причиной формирования остатков стала консервация или прекращение строительства отдельных объектов, входящих в инвестиционный проект.

1 – Бюджет Минэнерго России
2 – Ведомственные расходы Минэнерго России на ФЦП «ДВиЗ»

Федеральным бюджетом на 2014 год в рамках ФЦП «ДВиЗ» предусмотрены ведомственные расходы Минэнерго России на финансирование только одного инвестиционного проекта в Магаданской области, причем в объеме менее 30% от необходимого. Произошло не только общее сжатие ведомственного бюджета (в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013-м расходы Минэнерго России снижаются, соответственно, в 2,6 и 1,6 раза), но и еще более существенное сокращение финансирования инвестиционных проектов ФЦП «ДВиЗ», что свидетельствует о смене внутриведомственных приоритетов (в 2014 году по сравнению с 2012 и 2013-м финансирование ФЦП «ДВиЗ» уменьшается, соответственно, в 6,8 и 3,6 раза). Трудно не отметить, что столь стремительное снижение инвестиций в развитие электроэнергетической инфраструктуры Дальнего Востока идет вразрез с государственными планами опережающего развития региона.

Этот механизм перераспределения средств на реализацию других инвестиционных проектов компании или возврата средств в федеральный бюджет с сохранением их ведомственной принадлежности и возможности использовать сверх установленного бюджетного лимита должен, в частности, предусматривать внесение необходимых изменений в федеральную адресную инвестиционную программу. Кроме того, потребуется закрепление соответствующих обязательств по использованию остатков денежных средств в трехсторонних договорах о предоставлении бюджетных инвестиций, заключаемых при выкупе государством акций компании, и в инвестиционных соглашениях.

При подготовке правил может быть учтен опыт Совмина СССР по решению во многом аналогичной задачи – вовлечению в хозяйственный оборот неиспользуемых материальных ценностей.

Безусловно, рассмотренные два базовых варианта использования остатков средств не единственно возможные и конечные решения, но они являются универсальными и оперативными. Необходимо отметить, что первопричина проблемы остатков и дефицита средств, скорее всего, кроется совсем в другом – в процессе обоснования и планирования бюджетных инвестиций. По крайней мере, систематическое формирование существенного профицита либо дефицита средств, выделенных из федерального бюджета на реализацию инвестиционных проектов (то есть существенное отклонение от планов), свидетельствует о возможных недостатках системы планирования. Например, часть рисков можно было бы выявить на этапе проведения технологического и ценового аудитов (нормативная база для этого формируется Правительством РФ), государственной экспертизы инвестиционных проектов. Но это уже тема отдельного исследования.

Совершенно очевидно, что в ближайшие годы возможности привлечения инвестиций из федерального бюджета будут существенно ограничены. Уже в 2013 году можно было констатировать снижение бюджетных инвестиций в развитие электроэнергетической инфраструктуры. К 2014 году бюджетные инвестиции в развитие электроэнергетики сократились в разы.

Поэтому в условиях бюджетного дефицита задачу вовлечения остатков средств в инвестиционный оборот необходимо решать в приоритетном порядке. Начинать нужно с подготовки и закрепления на правительственном уровне правил использования остатков целевых средств. Иначе эти остатки будут являться не чем иным, как бесполезным и ежедневно обесценивающимся «драгоценным украшением» счетов коммерческих банков.

Авторы: Валентин Лохманов, замдиректора ОАО «ДВЭУК», к.т.н.
Ольга Григоренко, доцент кафедры экономики промышленности МГТУ МИРЭА, к.э.н.