Закон принят

24 июня этого года президент Нурсултан Назарбаев подписал подготовленный правительством Казахстана и принятый парламентом Закон «О недрах и недропользовании». Данный закон направлен на дальнейшее совершенствование отношений в сфере недропользования, а также обеспечение защиты интересов государства как собственника недр через государственный контроль за оборотом права недропользования и связанных с ними объектов, установление ясной процедуры реализации приоритетного права государства, отказа от СРП как модели контракта на недропользование в связи со сложностью администрирования расходов затрат, подлежащих возмещению государством.

Сауат Мынбаев,
министр нефти и газа Республики Казахстан:

Законодательный акт регламентирует процедуры проведения конкурсов на предоставление права недропользования и порядка заключения контрактов на основании прямых переговоров. Несмотря на разделение главой государства управления сферой недропользования между двумя отраслевыми министерствами (в части углеводородов – за созданным Министерством нефти и газа Республики Казахстан, в части твердых полезных ископаемых – за Министерством индустрии и новых технологий), законом вводится единый порядок предоставления права недропользования независимо от того, о каком виде полезного ископаемого идет речь.

Урегулированы вопросы перехода от этапа успешно проведенной недропользователем разведки к этапу добычи. Сохранено исключительное право на получение контракта на добычу недропользователем, обнаружившим и оценившим месторождение, без проведения конкурса на основе прямых переговоров. В случае незаключения таким недропользователем контракта на добычу закрепляется обязанность компетентного органа на выставление данного участка недр на конкурс и установление в условиях конкурса обязанности победителя на возмещение затрат лицу, произведшему коммерческое обнаружение.

В законе сохранена возможность по решению правительства Республики Казахстан получения права недропользования на совмещенную разведку и добычу в отношении участков недр и месторождений, имеющих стратегическое значение и (или) сложное геологическое строение.

С учетом сложившейся практики классификация контрактов на недропользование привязывается к видам операций. Это будут контракты на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу.

Концепция закона была направлена на сокращение перечня критериев, подлежащих оценке в содержании конкурсного предложения на получение права недропользования, которые сведены в ст. 52 закона к двум величинам: размер подписного бонуса и размер расходов на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры.

Все остальные критерии должны удовлетворять базовым требованиям.

Законодательно закреплено применение процедуры прямых переговоров в таких случаях, как реализация исключительного права на добычу лица, совершившего коммерческое обнаружение на основании контракта на разведку; строительство или эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей; разведка или добыча общераспространенных полезных ископаемых при строительстве (реконструкции, ремонте) железных и автомобильных дорог и мостов общего пользования; разведка или добыча, осуществляемая национальной компанией; при повторном признании конкурса несостоявшимся по причине наличия только одного неотклоненного конкурсного предложения, заключение контракта с участником конкурса, подавшего такое конкурсное предложение; добыча подземных вод с объемом свыше 2 000 кубических метров в сутки для питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения населения при наличии права на специальное водопользование с собственником или землепользователем земельного участка, под которым располагаются подземные воды.

Общий срок для заключения контракта на разведку не должен превышать 18 месяцев, контракта на добычу – 24 месяца с даты объявления итогов конкурса или подписания протокола прямых переговоров (ст. 68 закона). Заключение контракта возможно только при наличии утвержденных проектных документов на разведку или добычу. Законодателем устанавливаются исчерпывающий перечень проектных документов и процедура их утверждения.

Впервые в данной сфере законодательно закрепляется важнейшая роль проектных документов, которые отныне рассматриваются как базовый документ для выработки условий и положений контракта на недропользование. По выполненным проектам на добычу вводится авторский надзор как важнейший дисциплинирующий фактор со стороны проектанта за действиями недропользователя (п. 4 ст. 66 закона).

Законодателем регламентируются вопросы получения разрешения на отчуждение права недропользования. Предусматриваются случаи, когда право недропользования отчуждается без получения разрешения компетентного органа.

Во-первых, при совершении сделок по отчуждению акций или иных ценных бумаг, подтверждающих право собственности на акции, либо ценных бумаг, конвертируемых в акции, обращающихся на организованном рынке ценных бумаг юридического лица, обладающего правом недропользования, юридического лица, которое имеет возможность прямо и (или) косвенно определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые таким недропользователем решения, если у данного юридического лица основная деятельность связана с недропользованием в Республике Казахстан.

Во-вторых, в случае передачи всего или части права недропользования, объектов, связанных с правом недропользования, между юридическими лицами, в которых не менее 99% доли участия (пакетов акций) прямо или косвенно принадлежит одному лицу.

В-третьих, передачи акций (долей участия) в юридическом лице, являющемся недропользователем, если в результате такой передачи лицо приобретает право прямо или косвенно (через третьих лиц) распоряжаться менее чем 0,1% долей участия (пакетов акций) в уставном капитале юридического лица – недропользователя и (или) юридического лица, которое имеет возможность прямо и (или) косвенно определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые таким недропользователем решения, если у данного юридического лица основная деятельность в Республике Казахстан связана с недропользованием.

Закон более детально регламентирует вопросы реализации приоритетного права государства по приобретению права недропользования, объектов, связанных с правом недропользования, а также работу Межведомственной комиссии по вопросам осуществления приоритетного права государства.

Предусматривается, что приобретение национальной компанией или уполномоченным государственным органом отчуждаемого права недропользования в рамках реализации приоритета государства осуществляется на условиях не худших, чем предложенные другими приобретателями. Сроки приобретения права недропользования не должны превышать шести месяцев со дня принятия решения о приобретении права недропользования.

В связи с проводимой в Республике Казахстан административной реформой отдельная глава посвящена государственному регулированию в сфере недропользования. Отдельные статьи закрепляют компетенцию правительства Республики Казахстан, функции компетентного органа по организации проведения конкурсов и заключению контрактов на недропользование, а также осуществление последующего мониторинга и контроля выполнения недропользователем условий контракта. Отдельными статьями регламентируются компетенция уполномоченного органа в области нефти и газа (ст. 18 охватывает 23 важнейшие функции и указывает на иные полномочия данного органа, которые могут быть предусмотрены иными законами, актами президента и правительства Республики Казахстан), уполномоченного органа в области регулирования индустриальной политики (ст. 19 включает перечень из 25 функций и оставляет возможность расширения данного перечня через другие законы, акты президента и правительства Республики Казахстан). Ст. 20 закона закрепляет полномочия уполномоченного органа по изучению и использованию недр, ст. 25 – компетенцию уполномоченного органа в области охраны окружающей среды, ст. 26 регламентирует полномочия иных государственных органов в сфере недропользования. Самостоятельная статья посвящена компетенции местных исполнительных органов области, города республиканского значения, столицы, регулирующих общие вопросы, касающиеся сферы недропользования, а также правомочия по предоставлению права недропользования по общераспространенным полезным ископаемым (ст. 27) в Республике Казахстан.

Закон предусматривает новые требования в части среднесрочной и долгосрочной программ закупа товаров, работ и услуг недропользователями, использование системы электронных закупок, реестра товаров, работ и услуг, используемого при проведении операций по недропользованию, и их производителей. Закон предусматривает новый концептуальный подход, позволяющий расходы по приобретению товаров, работ и услуг, используемых при проведении операций по недропользованию, по результатам конкурса, состоявшегося вне территории республики, или приобретенных в нарушение установленного правительством Республики Казахстан порядка приобретения товаров, работ и услуг при проведении операций по недропользованию, исключать из расходов, учитываемых компетентным органом в качестве исполнения недропользователем контрактных обязательств (п. 6 ст. 77).

В целях достижения ожидаемого эффекта в отношении «казахстанского содержания» в сфере недропользования законодатель предусмотрел, что по ранее заключенным контрактам на недропользование с государственными органами стороны обязаны руководствоваться установленными настоящим законом требованиями в части унификации терминологии, предоставления информации о казахстанском содержании в кадрах, казахстанском содержании в товарах, работах, услугах, рассчитанными в соответствии с единой методикой расчета организациями казахстанского содержания при закупках товаров, работ и услуг.

Законодатель с информации по закупкам и в части величины «казахстанского содержания» в них снял завесу конфиденциальности. Предусматривается, что информация, касающаяся исполнения контрактных обязательств в части казахстанского содержания, о планировании и проведении недропользователем закупа товаров, работ и услуг, а также о затратах на обучение казахстанских специалистов и расходах на социально-экономическое развитие региона и его инфраструктуры, не является конфиденциальной (п. 3 ст. 78).

Выстроен конкретный алгоритм, предусматривающий, что правительство Республики Казахстан утверждает единую методику расчета организациями казахстанского содержания при закупке товаров, работ и услуг. Компетентный орган указывает в извещении о проведении конкурса на предоставление права недропользования минимальный объем казахстанского содержания в товарах, работах и услугах. Участник конкурса формирует конкурсное предложение, в котором указывает конкретный размер обязательств по казахстанскому содержанию. Разработка проектных документов осуществляется с обязательным учетом возможностей и предложений казахстанских производителей в области недропользования. Окончательные обязательства по казахстанскому содержанию в процентном выражении являются результатом переговоров по условиям контракта на недропользование. В контракт в обязательном порядке включаются размеры неустойки (штрафов, пени) за неисполнение недропользователем контрактных обязательств, в том числе по казахстанскому содержанию. Недропользователь обязан: ежегодно представлять в компетентный орган годовую, среднесрочную, долгосрочную программы закупа товаров, работ и услуг; ежеквартально представлять отчетность о произведенных закупках по формам, утвержденным правительством Республики Казахстан. В течение срока действия контракта компетентный орган осуществляет мониторинг и контроль за исполнением контрактных обязательств недропользователями, включая казахстанское содержание в закупках.

В законе урегулированы процедуры прекращения контракта на недропользование. Упразднена процедура приостановления действия контракта на недропользование. Введена внесудебная процедура возобновления контракта компетентным органом, направленная на развитие предпринимательства.

Предусматривается досрочное прекращение контракта по инициативе компетентного органа и правительства Республики Казахстан (ст. 72) в следующих случаях: двукратное нарушение условий контракта либо проектных документов в случае их неустранения после получения уведомления; несоблюдение недропользователями приоритетного права государства при передаче права недропользования и (или) объектов, связанных с правом недропользования; действия недропользователя приводят к изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, при условии невозможности достижения соглашения с недропользователем.

В целях обеспечения прозрачности принимаемых госорганами решений регламентируется работа различных комиссий в сфере недропользования: межведомственной комиссии по вопросам осуществления приоритетного права государства; центральной комиссии по разведке и разработке полезных ископаемых; межрегиональных комиссий по разведке и разработке общераспространенных полезных ископаемых; экспертной комиссии по вопросам недропользования; экспертных комиссий по вопросам недропользования на разведку или добычу общераспространенных полезных ископаемых; комиссии по проведению конкурсов на предоставление права недропользования; конкурсных комиссий по предоставлению права недропользования на разведку или добычу общераспространенных полезных ископаемых.

Закон имеет важное значение для обеспечения экономической безопасности страны в условиях явной активизации сделок по купле-продаже активов в области недропользования. Недра находятся, по Конституции Республики Казахстан, в государственной собственности, и государство не вправе допускать превращения их в предмет спекуляции.

Представители общественных организаций и депутаты парламента Республики Казахстан неоднократно обращались с запросами в правительство и в компетентный орган о необходимости превентивных мер со стороны государства с целью предотвращения отчуждения активов в области недропользования за спиной государства, исключения спекулятивного и монопольного аспекта у сделок по поглощениям и слияниям недропользователей. Благодаря совместной работе с комитетом по вопросам экологии и природопользованию мажилиса парламента Республики Казахстан разработчиком значительно улучшена редакция понятия «объектов, связанных с правом недропользования», к которым теперь относятся ценные бумаги, как подтверждающие право собственности на акции, так и конвертируемые в акции юридического лица, обладающего правом недропользования, так и лица, обладающего возможностью определять решения такого недропользователя. В связи с принятым решением по признанию утратившим силу не только действовавшего с 1996 года закона «О недрах и недропользовании», но и закона «О нефти» новый закон вобрал в себя главу 8, посвященную нефтяным операциям, главу 9, касающуюся проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах, и главу 10, регламентирующую вопросы магистрального трубопроводного транспорта.

Ряд норм закона направлен на рациональное и комплексное использование попутного газа при проведении нефтяных операций как важного природного ресурса, запрещение недропользователями его сжигания в факелах в целях защиты окружающей среды и здоровья населения. Последовательность подходов в данном вопросе нашла закрепление в статьях 85 – по сжиганию попутного газа и 86 – по утилизации и переработке попутного газа.

Данные нормы направлены на максимальное использование нефтяного попутного газа путем его переработки с целью получения стратегически важных энергоносителей либо сырьевых ресурсов для нефтехимической промышленности и сведения до минимума ущерба окружающей среде. 

С целью сохранения объектов недропользования в состоянии, пригодном для осуществления дальнейшей деятельности на контрактной территории, и предотвращения возможного негативного воздействия на окружающую среду при досрочном прекращении контракта национальная компания принимает в доверительное управление контрактную территорию (п. 10 ст. 72 закона).
Предусматривается механизм передачи сооружений и оборудования, обеспечивающего непрерывность технологического процесса и промышленную безопасность национальной компании как доверительному управляющему на срок до передачи имущества новому недропользователю.

Принятый закон не регулирует вопросы последующей переработки минерального сырья. В то же время первичная переработка (обогащение) минерального сырья (подпункт 70 ст. 1) рассматривается как вид горнопромышленной деятельности. По вновь заключаемым контрактам предусматривается определение перечня работ, относящихся к первичной переработке (обогащению) минерального сырья.
Новая версия закона «О недрах и недропользовании», презентованная мною на страницах вашего журнала, вполне соответствует требованиям экономического и социального развития Республики Казахстан.